分析我國PPP模式發(fā)展的前景、存在的問題和政策建議

文章來源:中國銀行研究院碳交易網2019-12-09 13:17

分析我國PPP模式發(fā)展的前景、存在的問題和政策建議
 
如何充足地為全社會提供公共基礎設施,滿足社會大眾在安全、交通、教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的社會需求,始終是人類社會面臨的一項重大課題。妥善處理該課題,能夠有力促進經濟增長,提高人民福利水平。但若處理不好,則將導致經濟增長乏力,甚至引發(fā)社會動蕩。
 
要妥善處理這項課題,應探討公共基礎設施應該由誰來投資建設,這一個重要但又不易解決的問題。完全依靠私人資本或政府,都會產生一些難以克服的問題。通過一定的制度設計和政策配套,政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,簡稱PPP)模式可以實現政府控制財政赤字增長、私人資本得到合理收益、社會公共需求得以滿足的“三贏”結果。在我國金融供給側改革和對外開放新局面下,PPP 模式在我國國內以及“一帶一路”沿線國家有廣泛的發(fā)展前景。當前,我國 PPP 模式發(fā)展還存在一些問題,問題成因和解決方式值得深入探討。
 
一、PPP 模式是一種提供公共基礎設施建設的有效方式
 
公共基礎設施的建設與運營有三個顯著特點。第一,公共基礎設施建設旨在廣泛滿足社會公共需求,前期投資金額大。第二,建成后一般不會重復建設,從而具有了自然壟斷的特點。第三,投資回報周期長,只有在盡量長的時間內為盡量多的人所使用,才能盡量攤薄大額投資成本,產生“規(guī)模經濟”。
 
這三個特點的存在,導致完全由私人資本或完全由政府投資建設公共基礎設施,都將產生不易克服的問題。
 
(一)完全由私人資本投資公共基礎設施建設會導致供給不足
 
私人資本的目標是追求最大化收益率。這既在一定情況下帶來了高效率,但在公共基礎設施投資領域卻存在三大缺陷,會導致供給不足。
 
第一,自然壟斷下,私人資本會提高價格,降低供給。若完全由私人資本投資并運營公共基礎設施,必然會提高基礎設施的使用價格,導致只有富人才能使用。例如,若由私人資本投資并管理鐵路,“春運”時可能將會大幅提高票價,導致大量農民工無法返鄉(xiāng)。
 
第二,回報周期長,資金流動性差,導致投資不足?;貓笾芷谶^長,一是會使得投資人要求更高的回報率作為期限溢價,二是會導致投資人資產端和負債端出現明顯的期限錯配,加大了財務風險。這使得較少投資者愿意投資公共基礎設施。
 
第三,存在“公共草地”問題。某些公共基礎設施無法設置圍欄,可被所有人使用,例如,國防設施。這種“公共草地”類基礎設施,若由私人機構提供則會產生“搭便車”的問題,導致供給不足。
 
(二)完全由政府投資公共基礎設施建設的優(yōu)勢與不足
 
政府與私人資本有兩點鮮明區(qū)別。第一,目標不同。政府不追求盈利,而是要以滿足社會公共需求為目標。但是,政府可以負債,卻要控制債務總額,防止發(fā)生債務風險。第二,融資渠道不同。政府收入主要來自稅收,無需償還,不存在期限錯配問題。這兩點區(qū)別,使得政府相對私人資本存在優(yōu)勢,但也有不足。
 
若由政府投資并運營公共基礎設施,能克服私人資本的三大缺陷。第一,即使自然壟斷,政府也不必然抬高使用價格,而是可以低價增加供給,滿足社會公共需求。第二,政府收入來自稅收,沒有期限錯配問題,相對最能夠承擔長期投資。第三,稅收是強制性的,等同于強制性征收了使用成本,使得使用者無法“搭便車”。
 
但是,政府債務快速積累的問題卻也隨之而來。首先,伴隨社會經濟的發(fā)展,一些難以解決的結構性問題往往也會逐漸顯露,加劇政府財政負擔。例如,人口老齡化問題。此時,政府支出會增加,稅收會減少1。又例如,貧富分化問題。少數富人會采取政治游說、金融創(chuàng)新等手段進行避稅,減少政府財政收入。此外,與私人資本的投資決策機制不同,政府投資存在一些制度性的弱點。例如,存在“本屆政府花錢,下屆政府還債”的現象,容易導致過度投資。又例如,政府收支對市場價格信號不敏感,主要受社會輿論、法律程序的影響,從而易出現債務快速增長。
 
以 G7 國家為例,從一般政府債務占 GDP 比例來看,各國普遍出現了持續(xù)上升趨勢,日本更已接近 200%。這說明政府債務增長速度超過了經濟增長速度,為國家經濟安全埋下隱患。其中,意大利的債務問題曾一度成為 2009 年、2010 年歐債危機的導火索之一,帶來了巨大的風險隱患2。G7 國家是全球經濟最發(fā)達、政府治理能力最強的國家,尚且不能有效控制本國財政債務,其教訓值得深思。
 
(三)PPP 模式的優(yōu)勢
 
通過一定的機制設計,將政府和私人資本結合起來,取長補短,是 PPP 模式的優(yōu)勢。下文將舉例進行說明。
 
假設某市將建設一項公共基礎設施,前期建設成本為 5 億元,為簡化分析,假設建成運營后無成本,基礎設施可持續(xù)使用 20年。在使用階段,可向使用者收取門票,若門票費用定為 60 元/次,則一年可吸引 100 萬人次的使用者,年收入為 0.6 億元;若門票費用定為 20 元/次,則一年可吸引 250 萬人次的使用者,年收入為 0.5 億元。假設私人機構可用于長期投資的資金機會成本為 10%,私人機構不接受低于 10%的投資回報率。假設政府不必考慮盈利,但要控制債務總量,同時要實現公共基礎設施的最大化供給。
 
對政府而言,這種模式既施行了低票價,滿足了社會公共需求,又減少了資金投入,相比 5億元的總固定成本投入,政府只需投入 2.446億元,顯著減輕了財政壓力。
 
政府與私人資本進行平等合作,政府以放棄部分收入為代價獲取定價權,私人資本以放棄定價權為代價,利用政府資金為杠桿獲取高收益率,這是 PPP 模式的優(yōu)勢所在。
 
(四)期限問題
 
但是,這樣的公私合作,還不能夠解決私人資本因投資期限過長而不愿投資的問題,還需有其他配套政策措施。從國外經驗來看,可以有以下幾種方案。
 
第一,為 PPP 項目引入長期投資者。例如,保險公司養(yǎng)老金、國家養(yǎng)老基金等機構的資金來源具有長期性和穩(wěn)定性,在英國、加拿大等國家的 PPP 項目投資中發(fā)揮了重要作用。第二,為 PPP 項目的私人機構投資者提供市場化退出機制。大力發(fā)展相關金融市場產品,通過推動 PPP 公司公開發(fā)行股票或以 PPP 公司收益現金流發(fā)行資產支持證券等方式為投資者提供資金退出渠道或流動性支持。例如,由英國和法國聯合發(fā)起的英法海底隧道項目,總投資約 100 億英鎊,兩國的若干家機構共同發(fā)起成立項目SPV 公司,股票在兩國同時上市。
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