分析我國PPP模式發(fā)展的前景、存在的問題和政策建議

 

 

四、問題原因分析

 

PPP 模式在我國興起時間較短，發(fā)展過程中可能會出現(xiàn)各類問題。例如，缺乏相關(guān)政策法規(guī)的指引和約束、對項目的風(fēng)險和收益未能做出準(zhǔn)確評估、合作方欠缺契約精神等因素都可能限制 PPP 模式的健康穩(wěn)定發(fā)展。此外，在前文分析基礎(chǔ)上，本文還將著重指出以下兩點(diǎn)原因。

 

（一）原因之一：政府與社會資本就未來收益的分配方式存在分歧，導(dǎo)致社會資本未能獲得合意的回報率

 

在面對政府時，社會資本議價能力較弱，所能獲得回報率較低。例如，2015 年成都市政府出臺成府發(fā)[2015]34 號文，要求 PPP 項目成本不得超過商業(yè)銀行 5 年以上貸款基準(zhǔn)利率的 50%，以當(dāng)時基準(zhǔn)利率 4.9%計算，則最高不得超過 7.35%。又例如，根據(jù)逯元堂等（2019）的統(tǒng)計5，截至 2017 年 9 月，我國污水處理 PPP 項目投資回報率一般在 5.5%-8%之間，但部分地區(qū)只有 5%-6.2%，而且對于投資規(guī)模不足 10 億元的項目，約一半項目的回報率都小于 6%。20 年期國債到期收益率一般在 4%左右，溫州市金融辦發(fā)布的溫州地區(qū) 1 年以上民間融資綜合利率一般在 10%以上。與之相比，社會資本在 PPP 項目中承擔(dān)風(fēng)險、參與項目建設(shè)和經(jīng)營之后，所能獲得溢價空間并不大。

 

回報率較低，就可能導(dǎo)致“明股實(shí)債”、民資積極性差等問題的發(fā)生。一是會使得社會資本參與 PPP 項目時動力不足，二是即使社會資本參與了 PPP 項目，也不愿長期投資，而是試圖通過各種“明股實(shí)債”方式在較短期限內(nèi)提前退出項目。此外，相比于國有企業(yè)，民營企業(yè)在獲取銀行貸款等方面存在一定劣勢，資金成本更高，而且在面對政府時議價能力更弱。這進(jìn)一步限制了民營企業(yè)參與 PPP 項目的積極性，“明股實(shí)債”現(xiàn)象可能更為突出。

 

PPP 項目回報率較低，可能與兩個因素有關(guān)。一是對于“合理回報率”如何確定，缺乏明確的政策指導(dǎo)。財政部 2015年下發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21 號文）要求，合理回報率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，綜合各因素確定。但具體針對不同區(qū)域、不同行業(yè)，應(yīng)在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上如何加點(diǎn)，未來是否可根據(jù)市場變化而浮動，缺乏明確指導(dǎo)。二是地方政府可用于PPP 項目的財力不足。近年來，地方政府債務(wù)問題已較為嚴(yán)重，而根據(jù)財金[2015]21號文規(guī)定，當(dāng)年全部 PPP 項目的支出不得超過一般公共預(yù)算支出比例的 10%。這導(dǎo)致一些地方政府連 PPP 項目公司的資本金都無法按時足額支付。

 

（二）原因之二：社會資本參與 PPP 項目后，投資缺乏有效退出渠道，資金缺乏流動性

 

如前文所述，公共基礎(chǔ)設(shè)施前期固定成本投入資金量大，后期需要長時間持續(xù)經(jīng)營才能獲益。以我國近年來 PPP 項目為例，從項目數(shù)量來看，合作期限在 11 年至 30年的數(shù)量約占總數(shù)量的 80%，1 年至 10 年的項目數(shù)量占比不足 20%，而從項目金額來看，合作期限在 10 年以上的金額占總金額比例更超過了 90%。

 

但是，社會資本很難接受這樣長時間的項目運(yùn)營與回報周期。例如，2018 年 6 月，人民銀行行長易綱曾指出，美國中小企業(yè)的平均壽命為 8 年左右，日本中小企業(yè)的平均壽命為 12 年，我國中小企業(yè)平均壽命為 3 年左右。又例如，根據(jù)《中國民營企業(yè)發(fā)展報告》，我國民營企業(yè)平均壽命只有約 2.9 年。

 

我國 PPP 模式尚處于發(fā)展初期，尚未為 PPP 投資資金的退出和流轉(zhuǎn)提供健全完善的渠道。這在相當(dāng)大程度上導(dǎo)致了各種不合規(guī)的資金退出方式普遍存在，社會資本難以承受十年以上的投資周期，選擇以“明股實(shí)債”的方式提前收回投資本息。此外，由于民營企業(yè)的生存周期普遍更短，相比于經(jīng)營相對穩(wěn)健的國有企業(yè)，民營企業(yè)承受長期投資的能力更弱，這進(jìn)一步削弱了 PPP 項目對民營企業(yè)的吸引力。

 

我國 PPP 模式興起時間較短，當(dāng)前期限問題相對還不很突出。未來，隨著現(xiàn)有PPP 項目的持續(xù)運(yùn)作，期限長、流動性不足的問題將會越發(fā)凸顯。