劉窮志：PPP模式路在何方？

作者|劉窮志（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，網(wǎng)易研究局專欄作家）

 

幾年前，PPP模式（政府和社會資本合作）被尊為經(jīng)濟(jì)增長的新動能，定性為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的一場革命，近年的政府工作報(bào)告中多有提及，截止目前，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫項(xiàng)目金額足足14萬億元，但是，PPP模式近兩年似有急轉(zhuǎn)直下之勢。

 

 

2019年11月16日，“第四屆中國PPP論壇”在清華大學(xué)開幕，國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰發(fā)表《創(chuàng)新與規(guī)范并重推動，PPP模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)》為題的主旨演講。幾乎就在同時即2019年11月12日，“全球PPP50人”論壇在北京大學(xué)舉行，財(cái)政部原部長、中國財(cái)政學(xué)會會長樓繼偉作了題為《根植中國土壤，推動PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)》的講話。PPP模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)成為發(fā)改和財(cái)政兩大職能部門的共同呼聲。

 

近半年的時間過去了，PPP模式難見起色。PPP模式路在何方？成為PPP界關(guān)注的焦點(diǎn)，本文提出兩點(diǎn)現(xiàn)階段宏觀路徑設(shè)想。

 

1.短期基礎(chǔ)設(shè)施充分供給與長期公共服務(wù)供給市場化相重合的第三條道路

 

PPP是一種公共產(chǎn)品供給模式，即公共產(chǎn)品的公私混合供給模式，是公共產(chǎn)品三種供給模式（即純政府供給、純市場供給和公私混合供給）中的一種。PPP模式在上世紀(jì)九十年代中國就已存在，2014年P(guān)PP模式在中國盛行，啟用PPP模式的目的，一是鑒于中國公共服務(wù)供給效率長期不高，以私人供給替代部分公共供給，提高供給效率；二是鑒于基礎(chǔ)設(shè)施政府供給在經(jīng)濟(jì)下行階段嚴(yán)重不足，引入社會資本，增加基礎(chǔ)設(shè)施供給。

 

在理論上，基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，公共服務(wù)稱為公共產(chǎn)品，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域共同引入PPP模式是公共產(chǎn)品供給體制市場化改革。在實(shí)踐上，在短期內(nèi)緩解基礎(chǔ)設(shè)施政府供給不足，在長期中促進(jìn)公共服務(wù)供給市場化，二者統(tǒng)一的基石是公共供給效率改進(jìn)。這是政府投融資體制改革與公共服務(wù)供給體制改革相結(jié)合的理論依據(jù)，既增加了公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，又提高了供給質(zhì)量和效率，體制機(jī)制上的第三條道路由此而生成。

 

2.政府債與PPP之間黃金律的動態(tài)軌跡

 

鑒于經(jīng)濟(jì)下行趨勢，專項(xiàng)債發(fā)行提速，特別國債發(fā)行箭在弦上。2019年赤字率從2018年2.6%提高到2.8%，安排專項(xiàng)債21500億元，比2018年增加8000億元。2020年新冠疫情嚴(yán)重沖擊經(jīng)濟(jì)，本人提出過2020年赤字率提高到3.5%-4%，專項(xiàng)債發(fā)行大幅提高。2020年3月27日中共中央政治局召開會議，提出發(fā)行特別國債。

 

如果說政府債務(wù)是政府向后人借錢，那么PPP是政府向私人借錢，一個發(fā)生在縱向時間上，另一個發(fā)生在橫向空間中。但是，政府債務(wù)是未來的稅收，政府總是要還的，償還債務(wù)就得有輕重緩急先后。政府債與PPP之間的黃金比例是專項(xiàng)債項(xiàng)目、特別國債項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目按比例安排的依據(jù)，嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢下的PPP發(fā)展軌跡在與政府債的替代與互補(bǔ)中生成。