如何通過PPP項目合同落實PPP 項目績效管理機制？

一、熱點關(guān)注

肖光睿（咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）：如何通過PPP 項目合同落實PPP 項目績效管理機制？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實錄

楊寶昆（咨詢類 云南云嶺工程造價咨詢有限公司）： 追根溯源，PPP 項目合同來源于 PPP 項目可研報告、實施方

案及招標文件，PPP 項目全生命周期績效管理包括目標管理、運行監(jiān)測、績效評價和結(jié)果運用，要討論PPP 項目合同約定的績效評價，首先要考慮 PPP 項目績效目標體系和績效評價指標體系的完整性、科學性、合理性和可操作性，如果目標缺失或者不分解不細化，構(gòu)建的評價指標體系很難為目標實現(xiàn)服務(wù)，結(jié)果也會失之毫厘、謬以千里。例如，績效考核辦法設(shè)置不合理，即使簽訂了 PPP 項目合同，如何執(zhí)行合同約定？執(zhí)行了，結(jié)果也是錯的。另外，多數(shù)咨詢?nèi)藛T沒有績效評價經(jīng)驗，更不要說績效管理經(jīng)驗，做出來的績效考核辦法也沒有行業(yè)專家參與，相關(guān)的職能部門也沒有完全審核到位，這是基本的事實問題。建議在尊重基本事實的前提下， 從頂層制度設(shè)計、操作指南到改進績效考核辦法來完善和提

 

高績效管理水平。最后，七點建議供參考。一是 PPP 項目績效管理應(yīng)屬于預算績效管理的范疇；二是 PPP 績效管理貫穿于項目的全生命周期；三是應(yīng)當建立分行業(yè)分層次分階段的績效評價指標體系，行業(yè)不同，評價對象、結(jié)果運用指標也不同；四是績效評價指標的設(shè)置和考核方法應(yīng)當體現(xiàn)激勵相容的核心理念；五是財政預算部門應(yīng)當從一開始就參與到績效管理工作中去；六是績效評價的時點應(yīng)當從項目建設(shè)期開始；七是允許項目第一次績效考核以后由相關(guān)各方對績效考核辦法進行評估、完善，目的是保證考核辦法更加科學合理， 考核結(jié)果更加公平，通過績效考核，更好地提高公共服務(wù)水平。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

三點建議供參考。一是為有效實現(xiàn)PPP 項目的績效管理，應(yīng)在PPP 項目合同中明確項目績效管理閉環(huán)，既要實現(xiàn)全過程， 包括預算編制、績效目標申報、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用，也要實現(xiàn)全方位，既要包括政府方也要包括社會資本方。二是 PPP 項目合同中要說明項目實施的績效目標，績效目標是政府對PPP 項目實施所想要達到的產(chǎn)出和效果，績效目標由政府確定，而不是與社會資本約定。政府和社會資本應(yīng)基于績效目標明確未來考核績效目標實現(xiàn)程度的指標體系，通過指標體系實現(xiàn)對社會資本（項目公司）的考核。三是 PPP 項目合同中應(yīng)明確績效監(jiān)控及績效評價開展的時間、

 

頻率、基本工作程序步驟以及結(jié)果應(yīng)用等，同時對于按效付費的計算公式、時間、方式等均應(yīng)予以明確?？冃Ч芾頇C制應(yīng)明確政府方和社會資本在實現(xiàn)項目績效中各自的責任義 務(wù)，如政府方應(yīng)落實項目涉及的預算編制、績效目標申報， 預算撥付等，對于影響項目績效目標實現(xiàn)的情況要區(qū)分政府和社會資本的責任，防止責任難落實，整改不到位。

鄭大衛(wèi)（財務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：績效考核是 PPP

的核心，其與風險分配、回報機制、融資落地等有重大關(guān)聯(lián)。 如地方政府要求變更績效產(chǎn)出，則原則上在風險分配中由社會資本承擔相應(yīng)風險；如國家政策導致，則可能共擔相應(yīng)風險?？冃Э己艘灿绊懮鐣Y本回報，要有罰也有獎，體現(xiàn)激勵約束。同時，績效指標高低也體現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)量的差異化要求，應(yīng)反映到項目收益高低?？冃Э己艘部赡苡绊懭谫Y， 關(guān)鍵是掌握好扣費比例尺度。五點建議供參考。一是應(yīng)在 PPP 項目合同中全面體現(xiàn)考核機制，而且包括合同后續(xù)調(diào)整空間；二是覆蓋項目全生命周期；三是突出公共服務(wù)績效導向， 對強運營和弱運營有所區(qū)分；四是指標體系具有可操作性， 體現(xiàn)行業(yè)特點；五是明確第三方考核主體和爭端解決機制。

焦軍（咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）：應(yīng)該從

項目決策階段就體現(xiàn)績效管理的目標和風險控制意識?？冃Ч芾砼c合同管理也有交叉層級關(guān)系，就像飛機導航和衛(wèi)星軌道姿態(tài)調(diào)整，過程中需要不斷測量和校準方向，項目公司也

 

需要具備自評體系和經(jīng)第三方督導的信息化管理手段?？冃Ч芾砼c合同管理將決定未來PPP 項目合同 10 至 30 年的項目實施質(zhì)量。雖然項目管理、合同履約管理、績效管理相關(guān)概念涉及的范圍、主體、方法、角度不同，其目標、過程與結(jié)果的邏輯是類似的。實踐中，區(qū)域開發(fā)特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興類 PPP 項目涉及的行業(yè)和管理內(nèi)涵包羅萬象，績效考核體系編制較難。國際案例中，美國國家公園管理制度不僅游客服務(wù)管理體系完善，生態(tài)環(huán)保和動物保護也一體化納入作為績效考核基礎(chǔ)的行業(yè)法規(guī)體系。例如，自駕旅游、汽車營地路線、反光鏡的使用等，細致入微地達到法規(guī)級文件。另一方面，績效考核不能僵化套用，形式主義的打分表與發(fā)展目標不匹配，要么因相關(guān)方抵觸而降低工作效率，要么引發(fā)爭議， 基層工作人員惡意打分甚至給金融機構(gòu)貸款管理帶來負面風險。另外，績效考核工作本身必須考慮合理的激勵措施， 建議在合同中引入精益管理理念，并參考合同能源管理的結(jié)果分成激勵措施。

劉飛（法律類 上海市錦天城律師事務(wù)所）：績效考核

應(yīng)以引導和督促投資人提供符合要求的公共服務(wù)為目的，因此罰不是目的，PPP 項目合同中的績效考核至少要包含以下內(nèi)容：一是績效考核的容錯機制，即允許項目公司在一定期限內(nèi)進行調(diào)整，并再次進行考核；二是激勵相容的機制，超過一定分值可以獎勵；三是根據(jù)現(xiàn)實運營情況對績效考核機

 

制進行調(diào)整的協(xié)商和確定機制。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限

公司）：三點建議供參考。一是在合同中明確績效考核的實施主體、考核方法、考核過程、考核節(jié)點，確?？冃Э己瞬僮鬟^程不走樣。例如，明確項目建設(shè)和運營階段的考核實施主體是誰，明確考核節(jié)點是按月考核還是按季度考核等。二是在合同中明確績效考核的爭端解決機制，確?？冃Э己隧樌麑嵤＠?，政府和社會資本雙方就考核結(jié)果不認可時， 可以通過何種途徑、哪種解決機制來處理。三是在合同中明確績效考核結(jié)果的應(yīng)用問題，不同 PPP 項目的考核績效結(jié)果應(yīng)用應(yīng)是不同的。例如，強運營項目績效指標不合格時應(yīng)通過懲罰機制促使社會資本履約，而對于一些弱運營 PPP 項目也要針對項目具體特征，設(shè)計相應(yīng)的獎懲機制。

朱磊（咨詢類 中國投資咨詢有限責任公司）：PPP 項目

合同中明確績效考核，是為了約束和推動項目產(chǎn)出的實現(xiàn)， 實現(xiàn)這一目標的最大障礙是績效考核的形式主義，主要表現(xiàn)為以下三點內(nèi)容。一是為建立考核指標而建立，績效考核指標與產(chǎn)出說明不匹配，最終體現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率效果的指標不完整；二是為了在形式上滿足政策要求，強行使用綜合評分法來實施績效考核，導致績效考核信息失真，在硬指標上約束不足，在軟指標上懲罰過重，績效考核周期不匹配等問題；三是未從結(jié)果導向去設(shè)置績效考核體系，而是傾向

 

于將項目公司當做原有的國有企業(yè)或事業(yè)單位來考核，考核方式僵化，缺乏鼓勵社會資本創(chuàng)新的機制。

劉窮志（學術(shù)類 武漢大學）：建議關(guān)注“社會效益”

指標設(shè)置。PPP 是公共產(chǎn)品供給機制，PPP 績效考核指標體系設(shè)置的難點是“社會效益”考核，這也是最容易被忽視的內(nèi)容。從理論看，無法設(shè)置最優(yōu)的“社會效益”指標；從政策看，財金〔2019〕10 號文強調(diào)“以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)”是方向性指導，沒有定義“公眾享受”；從實踐看，“群眾滿意度”等指標及各指標權(quán)重難以科學設(shè)置和科學融合；從制度看，沒有公共部門參與（僅由咨詢機構(gòu)參與）的“社會效益”設(shè)計機制是不可信的。因此， 建議一是明確“社會效益”考核理論基礎(chǔ)或理念，“社會效益”設(shè)置只有次優(yōu)，沒有最優(yōu)；二是運用科學的方法設(shè)置“社會效益”考核，比如數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法 DEA（Data Envelopment Analysis）；三是必須有科研院所和公共部門參與設(shè)置“社會效益”考核；四是將“社會效益”指標設(shè)置的科學性作為咨詢機構(gòu)招標的重點。

薛濤（行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺）：PPP 項目績效管理機制

應(yīng)該在PPP 項目合同中完全體現(xiàn)，并且在設(shè)計上符合 PPP 項目風險分配、合作分享和激勵相融機制的科學合理模式，同時保證可操作和公平合理等一些基本原則，更要避免菜單化教條化，從最終導向的效果出發(fā)，核心是尊重博弈論規(guī)律。

 

馬勇（行業(yè)類 中電建路橋集團有限公司）：建議比照

招投標合同范本的形式，建立各行業(yè)的績效考核評價體系范本并進行廣泛的意見征求與討論，在范本的基礎(chǔ)上各項目可有“專用評價條款”，而前期考慮不周全的項目也可以在行業(yè)考核體系建立的基礎(chǔ)上進行合同補充協(xié)議修訂。

章貴棟（行業(yè)類 龍元明城投資管理（上海）有限公司）：

建議績效考核指引項中不僅設(shè)置扣分項，也應(yīng)在合理情況下酌情補充加分項，要勇于突破“只罰不獎”的傳統(tǒng)考核理念。 通過此舉，可激勵項目公司努力改善其運營狀況與項目產(chǎn)出，有利于項目的整體產(chǎn)出水平提升，與“改善項目運營狀況”的根本目的相契合。此外，對于一些執(zhí)行過程中公司日常管理范疇內(nèi)的機制，應(yīng)該給與社會資本作為項目公司控股股東應(yīng)有的權(quán)利和靈活性。

崔志娟（學術(shù)類 北京國家會計學院）：本次題目討論

的是納入 PPP 項目合同的績效考核，自然是實施機構(gòu)對項目公司提供服務(wù)的按效付費考核，按效付費考核的結(jié)果應(yīng)該是PPP 項目財政支出的依據(jù)，這項支出是針對項目公司提供的公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量而言的，是服務(wù)的對價交割。因此，建議一是要在績效考核中體現(xiàn)獎懲機制，依據(jù)服務(wù)質(zhì)量來評價， 不能將扣款視同考核；二是要在績效考核中體現(xiàn)考核指標設(shè)計的精準簡化，便于實施方操作；三是不要將中發(fā)〔2018〕 34 號文的績效管理完全等同于合同的按效付費績效考核，績

 

效管理是按照委托代理關(guān)系對財政資金配置和使用的考核， PPP 項目合同中的按效付費是針對項目公司提供服務(wù)的產(chǎn)品對價，這個對價是基于成本核算的對價基礎(chǔ)。

馮濤（法律類 上海鑄達律師事務(wù)所）：三點建議供參

考。一是 PPP 項目合同的依據(jù)是《合同法》，除非違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，合同履行期內(nèi)不受行政權(quán)力的調(diào)整和干預；二是 PPP 項目合同要體現(xiàn)出平等性和等價有償?shù)脑瓌t， 不是一方對另一方的管理，而是對等的互相監(jiān)督、互相給予， 所以盡量由獨立于合同甲乙雙方之外的第三方進行績效考核并作為支付的依據(jù)；三是政府和社會資本雙方要盡可能詳盡、具體、明確地在 PPP 項目合同中約定建設(shè)期、特別是運維期的績效考核細化指標，或者至少也要作為合同附件約定，避免今后項目周期內(nèi)因人事變更等原因造成重要問題上認識不一產(chǎn)生的爭議、矛盾和糾紛。

李成林（法律類 建緯律師事務(wù)所）：二點建議供參考。

一是項目實施機構(gòu)作為合同主體一方，不宜作為考核主體。PPP 項目合同是雙方的權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，項目是否能夠達到目標，不僅是項目公司的責任，項目實施機構(gòu)也是合同主體， 也承擔著履行合同的義務(wù)。項目公司無法完成項目的投入和產(chǎn)出，也可能是由于項目實施機構(gòu)沒有履行其義務(wù)造成的。因此，建議將項目實施機構(gòu)與項目公司共同作為被考核的對象，才能實現(xiàn)考核目的。二是不應(yīng)單方編制績效考核標準。

 

PPP 項目的考核標準，應(yīng)落實在項目合同條款上。如果單方編制考核標準，會將雙方的平等合作行為擅自變更為管理與被管理的行政關(guān)系。因此，在績效考核的編制上，應(yīng)堅持雙方共同編制績效考核標準。

宿輝（法律類 吉林功承律師事務(wù)所）：個人認為，PPP

項目合同不宜詳盡約定績效考核的指標體系等內(nèi)容。能夠納入合同約定的，應(yīng)該是績效考核的組織、周期、比例、考核 結(jié)果與付費或補貼之間的關(guān)系等程序性問題。從法律屬性出發(fā)，績效考核既是實現(xiàn) PPP 項目合同目的之保障，也是政府付費所附之條件。而恰恰此項條件由于前期準備或項目實施過程中的差誤，導致在建設(shè)期結(jié)束時存有不確定性，因此在訂立合同時對績效考核內(nèi)容約定過于細致可能反而不利于 合同目的達成。因此，宜在合同中強調(diào)項目目標，核心考核內(nèi)容，考核所依據(jù)的技術(shù)經(jīng)濟指標，并以此為核心，編制符合項目客觀實際的績效考核標準，便于伙伴關(guān)系的實現(xiàn)。