政府承擔PPP項目最低需求風險是否意味著政府向社會資本承諾固定回報？

一、熱點關注

薛濤（行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺）：怎么看待污水垃圾傳統(tǒng)BOT 項目的保底量被認定為固定回報？

二、交流實錄

（一）保底量的含義

趙旭（咨詢類 廣州市天則區(qū)域發(fā)展研究中心）：就污水處理而言，要求建多大規(guī)模是政府說了算，提供污水就是

政府的責任，就應該提供保底水量，是政府責任。

袁家楠（法律類 北京市君合律師事務所）：保底量是

政府作為一方的合同約定義務，達不到要承擔違約責任，不是政府擔保。

（二）保底量的設置

鄭坤（政策類 大連市財政局）：保底量其實是體現(xiàn)風

險共擔原則的一種實現(xiàn)方式，由能夠承擔此類風險的一方來承擔。在管網等配套設施不包含在項目中的情況下，應當設置保底量。如果是區(qū)域整體設計實施，不建議設置保底量， 由社會資本根據(jù)區(qū)域發(fā)展水平確定合理的處理規(guī)模比較合 適。

鄭敬波（咨詢類 北京金準咨詢有限責任公司）：對于

 

不授予區(qū)域特許權，項目建設規(guī)模由政府確定的，政府應承擔需求風險，項目設置基本需求量（保底量），這也是對政府上馬項目的約束。對于政府授予區(qū)域特許權，項目規(guī)模投資人可調整的，一般不建議設保底量。

（三）保底量不同于固定回報

鄭大衛(wèi)（財務類 上海浦東發(fā)展銀行）：保底量屬于風險分配的范疇，屬于政府承擔市場風險的范疇。最低量承諾

并不意味兜社會資本投資本金和收益的底，實際上社會資本虧損和收益都有可能的。當然政府保底量承諾情況下，設超 額收益限制或分享機制，實現(xiàn)政府和社會資本的風險和收益匹配，就是市場化行為。

甘錦（政策類 四川省財政投資評審中心）：保底量是

合理明確運營風險非常合理的措施，也是保障項目順利實施的因素，在目前政府主導的前期設計方案是合理的。

尹昱（財務類 建設銀行建銀工程咨詢有限責任公司山

東分公司）：基礎設施和公共服務的終極責任在于地方政府， 由于基礎設施建設的超前性等，地方政府可以在特許經營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施提供等內容作出承諾。這三類承諾并不是《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號文）所禁止的融資性保函。

王守清（學術類 清華大學 PPP 研究中心）：要分具體

 

情況，籠統(tǒng)討論，永遠不會有共識。一是如果銷售渠道（如水網/電網）是政府/國企控制的項目（如水廠/電廠），政 府必須擔保最低需求量；二是如果銷售渠道（如高速公路） 不是政府/國企控制的，政府要么擔保最低車流量，要么擔 保壟斷性。當然，政府擔保的量加上政府定價和調價，是按照傳統(tǒng)模式國企的歷史數(shù)據(jù)測算，保證投資者不虧本，不保證投資者賺錢，投資者還是承擔了風險（如效率比傳統(tǒng)模式的國企低）。

朱玲（行業(yè)類 北京城市快軌建設管理有限公司）：我

是贊同設有保底運量作為 PPP 合同及風險分擔的，因為 PPP 適用的基礎設施和公共服務領域設備設施提供的終極責任 在政府，人民大眾是使用者，基礎設施的使用壽命都是百年以上，不是 10-30 年的 PPP 周期，需要保證項目的可持續(xù)性發(fā)展。

葉繼濤（咨詢類 長江經濟聯(lián)合發(fā)展集團）：如果保量

又保價，是固定回報和隱性負債，保量不保價，按績效調價， 不能說是固定回報。

三、政策回顧

財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南

（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）第十一條第二款： “原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，

 

不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”。