中國的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)，將是世界最大的氣候政策

中國新的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)已經(jīng)是世界上最大的碳交易市場，是歐盟的三倍。隨著重工業(yè)和制造業(yè)的加入，中國的碳交易市場將增長70%，從而使其成為最大的單一全球氣候政策，覆蓋的排放量超過了世界其他碳市場的總和。

 

作為世界上最大的溫室氣體排放國，中國碳交易市場的成敗將決定氣候變化的未來。

 

最近，氣候政策智庫Energy Innovation、北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院（IFS）、綠色創(chuàng)新發(fā)展中心（iGDP）共同發(fā)布了一項新研究，概述了中國碳排放權(quán)交易體系如何能夠成功擴展，以刺激國內(nèi)創(chuàng)新、推動經(jīng)濟增長、克服實施挑戰(zhàn)，并助力中國在2030年之前實現(xiàn)碳達峰的承諾。這些日益增長的國內(nèi)利益應該會增加中國擴大和強化碳交易市場的勢頭，并提升人們對阻止危險的氣候變化所需的大幅減排的希望。

 

中國的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)已經(jīng)于2021年全面投入使用。該項目最初的監(jiān)管對象是發(fā)電廠的碳排放，覆蓋了約2,200家能源生產(chǎn)商。

 

中國對碳交易市場的愿景是要擴展到更廣泛的范圍、涵蓋更多的行業(yè)和碳排放。當中國在2015年宣布在全國范圍內(nèi)推行碳排放權(quán)交易體系時，其設想是覆蓋“中國相當大比例的碳污染”。2016年，在該項目的早期方案設計中，發(fā)電、鋼鐵、鋁、水泥、化工、造紙、民用航空等行業(yè)的碳排放被納入其中。

 

2021年，作為碳交易市場的實施機構(gòu)，中國生態(tài)環(huán)境部對上述新增行業(yè)提出了強制性數(shù)據(jù)報告的要求，預計在2025年之前，中國的碳排放權(quán)交易體系將正式納入這些要求。另外，上海環(huán)境能源交易所是中國國家碳交易平臺的運營商，其董事長預計，該項目將于2022年進一步擴大，并在今年底前將鋁和水泥納入交易范圍。

 

中國的政策制定者專注于提高經(jīng)濟表現(xiàn)和中國碳交易市場的重要性，通過減排要求和建立碳價格機制來刺激創(chuàng)新，鼓勵低碳投資和產(chǎn)品。隨著中國碳交易市場的部署和脫碳解決方案的增加，它將在實踐和規(guī)模效益的基礎(chǔ)上推動社會對相關(guān)領(lǐng)域進行學習。而在市場上，技術(shù)進步的加速和規(guī)模經(jīng)濟將為消費者帶來更好的性能和更低的成本。

 

隨著國際需求的不斷增長，這些經(jīng)濟上的好處在清潔技術(shù)方面創(chuàng)造了競爭優(yōu)勢。國際金融公司（International Finance Corporation）估計，在未來幾十年，清潔技術(shù)將是一個價值23萬億美元的機遇。這些不斷增長的經(jīng)濟機會不僅僅是理論上的，對碳中和技術(shù)的全球性投資增幅從2020年的約10%上漲到了2021年的25%。

 

清潔技術(shù)的顛覆性作用在電力行業(yè)最為明顯。在這個行業(yè)里，可再生能源已經(jīng)成為市場領(lǐng)導者，比其他任何技術(shù)都吸引了更多的投資，而且這一趨勢正在延伸到其他經(jīng)濟領(lǐng)域。以鋼鐵行業(yè)為例，它是中國計劃納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)之一。

 

彭博新能源財經(jīng)（Bloomberg New Energy Finance）估計，到2050年，全球?qū)⑿枰s17億噸鋼鐵來制造風力渦輪機，這足以建造2,224座金門大橋。太陽能板和輸電線路塔的制造也將是鋼鐵的主要消費來源，預計需求將分別等同于11,303座金門大橋和6,694座金門大橋。

 

在碳排放日益受到限制的全球經(jīng)濟中，中國鋼鐵制造商處于有利地位。全球最大的鋼鐵制造商寶武幫助組建了一個致力于降低碳排放的全球聯(lián)盟。該公司正在其供應鏈上推廣脫碳技術(shù)，增加對回收鋼材和更清潔燃料的使用，如低碳氫燃料。除了在生產(chǎn)低碳鋼方面領(lǐng)先的鋼鐵生產(chǎn)商，其他低碳能源和材料商業(yè)可以抓住這個經(jīng)濟機會。碳定價，或設計良好的性能標準，可以讓國家及其企業(yè)在未來市場上獲得優(yōu)勢。

 

盡管有這些日益增長的經(jīng)濟優(yōu)勢，對經(jīng)濟可能造成的影響和行業(yè)阻力已經(jīng)成為擴大和加強中國排放權(quán)交易體系的障礙，這一點從缺乏官方的行業(yè)擴張時間表或里程碑就可以看出來。中國碳排放權(quán)交易體系將增加6個行業(yè)，其中包括比電力生產(chǎn)更受國際貿(mào)易影響的行業(yè)，這引發(fā)了合規(guī)成本是否會損害國際競爭力的問題。

 

但考慮到中國國內(nèi)市場的規(guī)模和企業(yè)在國際市場的影響力，這種對國際競爭力的影響是溫和的，尤其是對中國而言。然而，中國的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)在設計上已竭盡全力避免對被覆蓋企業(yè)造成負面影響，例如追求100%的免費分配，即免費分配所有交易許可證。盡管如此，行業(yè)的反對仍然是改進中國碳市場設計的障礙。

 

明智的政策設計可以緩解經(jīng)濟擔憂，同時最大化經(jīng)濟機遇，創(chuàng)造出更適合幫助中國實現(xiàn)深度脫碳承諾的工具。

 

設定碳價格的上限和下限，是控制成本的最簡單方法，也是解決經(jīng)濟擔憂的建議性手段，同時還能明確排除碳價格飆升的可能。與其他更復雜的成本控制方法，如歐盟的市場穩(wěn)定儲備機制相比，價格控制的簡單性有利于溝通和對利益相關(guān)者進行管理。

 

中國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)設計的兩個變化可以最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟優(yōu)勢。首先，更廣泛的行業(yè)覆蓋范圍可以將碳定價的好處擴大到電力行業(yè)以外；其次，寄售拍賣可以克服拍賣過程中的障礙，提高碳市場效率。

 

引入拍賣機制——即使是在許可總量的2%到5%這樣的適度水平上——也將傳遞一個更高質(zhì)量的價格信號，降低交易成本，提高碳交易市場的流動性。純粹的自由分配方式，即像中國的碳排放權(quán)交易制度那樣免費分配交易許可，會導致效率低下，因為它提供給市場參與者的碳價格信息較少，增加了交易成本，抑制了市場流動性。通過引入寄售拍賣，讓收入回流到被覆蓋行業(yè)，將更好地滿足中國政府成本最小化的目標。

 

因為中國生態(tài)環(huán)境部在獲取收入方面缺乏法律權(quán)威，寄售拍賣也解決了一個法律問題。寄售拍賣允許拍賣收入不受政府控制，而這是連接加州和魁北克的西部氣候倡議（Western Climate Initiative）等項目采用的方法，即使用第三方平臺管理拍賣。中國的碳排放權(quán)交易體系也可以采用這樣的機制，由第三方平臺提供貨幣轉(zhuǎn)賬服務，將拍賣收入返還給委托許可的公司。通過避免資金流經(jīng)政府賬戶，寄售拍賣可以克服拍賣的法律障礙。

 

最終，中國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的成敗取決于它能否成為一個有意義的脫碳動力。實現(xiàn)這一目標最清晰的途徑是將中國的碳排放權(quán)交易體系轉(zhuǎn)變?yōu)橛写蟊娀A(chǔ)的上限，對碳排放限額設定具體的數(shù)量限制。最初，該系統(tǒng)是以基于強度的方法根據(jù)工業(yè)生產(chǎn)水平調(diào)整許可供應，而中國生態(tài)環(huán)境部采取這種方法是為了應對經(jīng)濟問題，但是之前推薦的設定價格上下限則可以更好地發(fā)揮這一作用。以大眾為基礎(chǔ)的方法使政策設計更符合中國的首要氣候目標，即在2030年之前實現(xiàn)碳達峰。

 

最新的氣候科學表明，要想按既定規(guī)劃應對氣候變化，碳排放在2030年時必須減少43%。隨著世界面臨著投資清潔技術(shù)的決定性十年，中國的碳排放權(quán)交易體系必須與時俱進。由于中國是世界上最大的溫室氣體排放國，毫不夸張地說，其掌控著未來幾代人的命運。

 

中國在電池、太陽能和風能等領(lǐng)先清潔能源技術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)建立起了強大的地位，但沒有哪個國家能鎖定這些仍處于萌芽階段的市場。許多國家都對這些快速增長的未來支柱產(chǎn)業(yè)感興趣，包括美國。盡管存在著機會窗口，但各個國家都不能指望這些未來的主要市場會無限期地閑置。

 

本文作者Energy Innovation: Policy and Technology是福布斯撰稿人，氣候政策智庫。