沉寂兩年的CCER能否在CORSIA的推動下重振旗鼓？

文章來源: 美國環(huán)保協(xié)會劉洪銘2019-04-23 09:13

航空業(yè)是全球十大溫室氣體排放行業(yè)之一。根據(jù)國際民航組織（ICAO）2016年環(huán)境報告，如果不采取任何行動，到本世紀中葉，全球航空二氧化碳年排放量可能會從目前約7億噸大幅增加至約26億噸。為應(yīng)對航空排放對氣候變化的影響，國際民航組織制定了2020年后國際航空溫室氣體排放量零增長的目標，以及包括國際航空全球碳抵消和減排機制（CORSIA）在內(nèi)的一攬子氣候行動計劃。CORSIA的頒布實施釋放了國際社會積極應(yīng)對氣候變化問題的信號，也將對中國的應(yīng)對氣候變化事業(yè)帶來重要積極影響。它為中國全國碳市場的建設(shè)和健康發(fā)展帶來了新的外部推動力量，也為擴大中國經(jīng)核證的減排量項目（CCER）使用范圍帶來了新的可能性，讓人們看到了CCER重振旗鼓的新希望。

國際航空全球碳抵消和減排機制（CORSIA）的相關(guān)要求和各方反應(yīng)

2016年10月，在加拿大蒙特利爾召開的國際民航組織第39次全會通過了《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——氣候變化》和《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——全球市場措施機制》兩份重要決議，確定了第一個全球性的行業(yè)市場減排機制——“國際航空碳抵消及減排機制”的實施框架。根據(jù)決議，從2021年起，國際航空二氧化碳排放較2020年水平增加的部分，航空公司需通過購買相應(yīng)的減排量進行抵消。該機制擬于2021年至2035年分三階段實施，包括試點期（2021-2023年）、第一階段（2024-2026年）及第二階段（2027-2035年）。其中，試點期和第一階段各國可自愿參與，鼓勵發(fā)達國家率先參與；第二階段要求國際航空活動全球占比高于0.5%的國家或國際航空活動全球累計占比在90%以上的國家必須參與。同時，國際民航組織制定了分階段的抵消責(zé)任分配方案——從初期的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過渡到按航空公司個體增排比例分配。具體方案為，2021年至2029年，行業(yè)權(quán)重占100%，即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責(zé)任；2030年起，行業(yè)權(quán)重將逐漸下降至30%以下，個體部分的權(quán)重隨之上升。決議還強調(diào)，要為各國特別是發(fā)展中國家參與機制提供援助，并就該機制實施情況和影響每三年開展一次審評。此外，為激勵各國航空公司提前購買減排項目用于2021-2023年的“履約”，國際民航組織于2018年組建了“臨時項目評估組”（IPAG），對各國申請的減排項目進行評審。

2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利爾召開的第214次國際民航組織理事會會議正式批準了《國際航空減排計劃的強制性標準和規(guī)則》（Standards and Recommended Practices，New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention）。其中規(guī)定，使用了經(jīng)認證的最大起飛質(zhì)量超過5700千克的飛機，或二氧化碳年排放量超過10,000噸的航空公司和其他航空器運營商自2019年1月1日起應(yīng)對其溫室氣體排放量進行監(jiān)測、報告和核查（MRV）。

2018年10月22日和12月1日分別是國際民航組織理事會規(guī)定的就《國際航空減排計劃的強制性標準和規(guī)則》提交反對報告和差異報告的截止日期。目前，尚無國家提交反對報告，歐盟和中國就這一規(guī)則提交了差異報告，美國則由于此前政府停工暫未做出反應(yīng)。

針對國際民航組織提出的監(jiān)測、報告和核查要求，中國民航總局和美國聯(lián)邦航空署都相應(yīng)制定了本國的管理辦法。其中，美國的管理辦法是否生效取決于航空公司自愿上報數(shù)據(jù)是否滿足了“絕大多數(shù)”參與的原則，即只有在自愿參與數(shù)據(jù)報送的航空運營商消耗的燃油總量達到2017年美國運輸部交通統(tǒng)計局統(tǒng)計的國際航班航油消耗總量的90%的時候，其管理辦法才正式生效。據(jù)預(yù)測，目前有意愿參加自愿數(shù)據(jù)上報的美國航空企業(yè)的國際航油消耗量占國際航班航油消耗總量的95%以上。

2019年3月22日，國際民航組織理事會正式公布了國際航空全球碳抵消和減排機制（CORSIA）的排放單位標準（EUC）。3月28日，國際民航組織公布了技術(shù)咨詢機構(gòu)（TAB）的成員名單。預(yù)計將在近期發(fā)布其他“同意技術(shù)咨詢機構(gòu)（TAB）成立”的相關(guān)文件，其中包括該機構(gòu)的職權(quán)范圍。上述排放單位標準和技術(shù)咨詢機構(gòu)被視為是保證航空業(yè)碳抵消交易市場體系完整的基石，和確保市場穩(wěn)定性的關(guān)鍵。技術(shù)咨詢機構(gòu)將依據(jù)排放單位標準對持有排放單位（emission units）的自愿減排機制進行評估，并就符合條件的自愿減排機制向理事會提出建議。國際民航組織理事會將向所有自愿減排機制公開發(fā)布參與國際航空全球碳抵消和減排機制的邀請，并將邀請公眾就提出申請的自愿減排機制提交意見，供技術(shù)咨詢機構(gòu)審議。

隨著排放單位標準的公開，各方愈發(fā)關(guān)注哪些自愿減排機制將得到國際航空全球碳抵消和減排機制的認可。有評估顯示，清潔發(fā)展機制（CDM）項目未能滿足排放單位標準中11項項目準則中的3項，即保障系統(tǒng)（在實施項目時識別負面環(huán)境和社會影響的能力），可持續(xù)發(fā)展標準（每個項目應(yīng)公開披露），以及避免雙重計算、簽發(fā)及申領(lǐng)（應(yīng)根據(jù)巴黎協(xié)定通過的相應(yīng)規(guī)則進行調(diào)整）。更值得注意的是，目前可能沒有一個自愿減排機制完全符合排放單位標準。

此外，國際民航組織第39次全會決議還提到 “強烈鼓勵各國盡早自愿參加該（國際航空全球碳抵消和減排機制）計劃”，并要求各成員國于試點階段開始前一年的6月30日前確定加入意愿。也就是說，相關(guān)國家可能會到2020年6月才決定是否加入試點階段。