哈佛學(xué)者：中國(guó)走向碳中和需哪些改革？

2020年，中國(guó)的二氧化碳排放占全球總排放的28%，而如今這些排放還在持續(xù)走高。然而，中國(guó)已經(jīng)承諾在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?？紤]到其大量的煤炭依賴型基礎(chǔ)設(shè)施、龐大的重工業(yè)基礎(chǔ)，以及快速的城市化進(jìn)程，結(jié)束其對(duì)化石燃料的倚重將極具挑戰(zhàn)性。

 

種種跡象表明，中國(guó)正在認(rèn)真地迎接這一挑戰(zhàn)。中國(guó)是全球最大的可再生能源生產(chǎn)國(guó)和使用國(guó)，也是全球領(lǐng)先的電動(dòng)汽車生產(chǎn)國(guó)。中國(guó)還建立了碳排放交易機(jī)制，并將占全國(guó)碳排放總量40%的電力行業(yè)納入其中。除此之外，它還大幅提高多個(gè)行業(yè)的能效。2021年10月，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了脫碳路線圖，其中包括了五項(xiàng)指導(dǎo)原則和數(shù)十項(xiàng)措施，并設(shè)定了2025年、2030年和2060年的減排目標(biāo)。然而，在幾周后舉行的格拉斯哥氣候大會(huì)（COP26）上，中國(guó)卻并沒有拿出更加雄心勃勃的近期減排目標(biāo)，這讓一些國(guó)家感到失望。

 

這帶出了幾個(gè)問(wèn)題：應(yīng)該如何衡量一個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)的成功？采取短期措施，盡可能快、盡可能多地減少排放是否必然是最有效的行動(dòng)？投資于短期內(nèi)也許只能發(fā)揮很小的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看可能對(duì)實(shí)現(xiàn)深度減排目標(biāo)非常重要的技術(shù)——比如核能和綠氫呢？

 

應(yīng)該提醒我們自己，氣候問(wèn)題是全球累積排放所致，氣候?qū)Χ唐谂欧怕窂降姆磻?yīng)相對(duì)不敏感。這意味著，相比中國(guó)在短期內(nèi)快速減排，為長(zhǎng)期深度減排奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并最終實(shí)現(xiàn)碳中和要來(lái)得更加重要。

 

我們相信，我們應(yīng)該以更大的視野看待各國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和的努力。近期減排毫無(wú)疑問(wèn)非常重要，但與此同時(shí)，中國(guó)現(xiàn)在所能采取的一些關(guān)鍵措施雖然可能不會(huì)在2030年前產(chǎn)生顯著的減排效果，但卻對(duì)推動(dòng)“深度脫碳”至關(guān)重要：即采取持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)舉措，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)75%至90%的脫碳。比如，近十年來(lái)中國(guó)雖然大力發(fā)展電動(dòng)汽車行業(yè)，但到目前為止，這一舉措對(duì)削減短期排放的影響相對(duì)較小，這是因?yàn)橹袊?guó)以煤炭為主的電力行業(yè)仍較為高碳。然而，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果中國(guó)的電力結(jié)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)脫碳，汽車電氣化將加速更深層次的脫碳。

 

在我們最近出版的《中國(guó)低碳能源體系的基礎(chǔ)》（Foundations for a Low-Carbon Energy System in China）一書中，我們與其他五位學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)該利用當(dāng)下十年優(yōu)先解決三方面的問(wèn)題。一是加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和體制改革的投入，以利于在未來(lái)20年更快地部署清潔技術(shù)。二是關(guān)注下一代關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)更深度的減排。三是繼續(xù)追求短期減排目標(biāo)，但前提是有商業(yè)上可行的技術(shù)，并建立起了相關(guān)制度。

 

在此，我們將重點(diǎn)討論這三項(xiàng)建議中的第一項(xiàng)：體制改革。與電動(dòng)汽車銷售量或光伏設(shè)施建設(shè)規(guī)模等有形且易于衡量的指標(biāo)相比，體制改革來(lái)得更難，其成功難以輕易衡量，而且它們可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有利益攸關(guān)方產(chǎn)生破壞性影響。但如果各國(guó)想要實(shí)現(xiàn)自己的脫碳目標(biāo)，這些改革必不可少。對(duì)中國(guó)而言，以下三個(gè)方面的體制改革尤為重要。

 

解決間歇性問(wèn)題 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
 

要實(shí)現(xiàn)2060年的減排目標(biāo)，中國(guó)的大部分工業(yè)和交通部門就必須電氣化，同時(shí)電力系統(tǒng)要從依賴煤炭的基荷系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)圍繞非化石能源構(gòu)建的系統(tǒng)——即很大一部分能源將來(lái)自風(fēng)能和太陽(yáng)能等間歇性能源。

 

除生物燃料，或者少部分用途的綠色氫能外，所有以碳中和為目標(biāo)的能源技術(shù)都以電力為基礎(chǔ)。但是，驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的電力系統(tǒng)和實(shí)現(xiàn)其脫碳目標(biāo)所需的那個(gè)系統(tǒng)卻并不相同。例如，需求側(cè)響應(yīng)、智能電網(wǎng)、分布式能源系統(tǒng)和熱泵在中國(guó)的能源戰(zhàn)略中尚未發(fā)揮主要作用。規(guī)劃者和投資者更習(xí)慣于關(guān)注大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而不是小規(guī)模需求側(cè)策略。未來(lái)的能源系統(tǒng)需要更好地平衡二者。

 

過(guò)去20年，中國(guó)基荷發(fā)電廠的能效達(dá)到了世界上其他任何地方都無(wú)法比擬的水平?，F(xiàn)在，中國(guó)必須對(duì)輸電和電網(wǎng)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行改革，從而使它們達(dá)到同樣高的能效水平。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)需要制定新的調(diào)度規(guī)則，更多地關(guān)注電網(wǎng)的整體效率，而非為了保證低效發(fā)電設(shè)施的收入。

 

盡管未來(lái)的電力系統(tǒng)因?yàn)槠渲酗L(fēng)能和太陽(yáng)能的占比會(huì)很高，因而間歇性也會(huì)更強(qiáng)，但它同時(shí)也將具備管理供需的能力。中國(guó)目前的電價(jià)體系是基于平均成本的，定價(jià)過(guò)程不透明。因此，投資者——包括國(guó)有企業(yè)——只能靠猜來(lái)預(yù)測(cè)自己投資的價(jià)值。當(dāng)電廠的核心任務(wù)是提供基本負(fù)荷，且其發(fā)電可用率容易預(yù)測(cè)時(shí)，這種系統(tǒng)是有效的。但在未來(lái)，這兩種情況都不再相同。中國(guó)必須鼓勵(lì)投資者加大新型儲(chǔ)能技術(shù)投入，并鼓勵(lì)大型高效煤電設(shè)施所有者根據(jù)風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電量的波動(dòng)調(diào)整產(chǎn)出。有趣的是，儲(chǔ)能技術(shù)與相當(dāng)數(shù)量的可再生能源相結(jié)合或許有助于中國(guó)淘汰許多老舊、低效的火電設(shè)備，同時(shí)不會(huì)造成太大的成本損失。

 

事與愿違的是，中國(guó)雖然成功提高了電力生產(chǎn)效率，但這出人意料地犧牲了電網(wǎng)的靈活性，可未來(lái)部署數(shù)以千計(jì)的太陽(yáng)能和風(fēng)能設(shè)施則需要更大的靈活性。中國(guó)還需要加大投入，開發(fā)能夠同時(shí)平衡電力消費(fèi)和生產(chǎn)的先進(jìn)技術(shù)。最后，由于電動(dòng)汽車可能很快就會(huì)在乘用車領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，中國(guó)也需要能夠鼓勵(lì)電動(dòng)汽車充電樁的部署的電價(jià)體系。

 

利用市場(chǎng)

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從歷史上看，中國(guó)出于政治、金融和安全方面的各種考量，一直對(duì)能源行業(yè)的市場(chǎng)化改革有所顧忌。但是，為了實(shí)現(xiàn)2060年前脫碳的目標(biāo)，在電力和可再生能源部門更多地使用市場(chǎng)化舉措可以降低成本、提高效率、加快清潔技術(shù)的部署。

 

大型國(guó)有企業(yè)在中國(guó)電力系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮了重要作用。政府統(tǒng)一規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和補(bǔ)貼為中國(guó)的成功做出了突出的貢獻(xiàn)。長(zhǎng)距離輸電線路等國(guó)家能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常成本高昂、投資回收期較長(zhǎng)，而且最好是規(guī)劃在發(fā)電機(jī)組建設(shè)之前。個(gè)體市場(chǎng)主體很難承擔(dān)此類項(xiàng)目的全部固有風(fēng)險(xiǎn)，因此需要強(qiáng)有力的國(guó)家干預(yù)和財(cái)政支持。

 

相比之下，脫碳不僅需要各級(jí)政府成千上萬(wàn)名官員在幾十年內(nèi)做出數(shù)百萬(wàn)個(gè)投資決策，還需要更多的人做出開什么樣的車、安裝什么樣的制熱制冷系統(tǒng)，以及購(gòu)買什么樣的電器這樣的決定。所有這些決定都將影響中國(guó)未來(lái)的碳排放。為了更好地確定這些決策的未來(lái)成本和收益，消費(fèi)者和供應(yīng)商都需要了解未來(lái)的碳成本。這種認(rèn)識(shí)推動(dòng)中國(guó)建立了世界上最大的碳交易體系。在邁出這重大的一步之后，接下來(lái)必須要做的是將電力行業(yè)之外的其他部門也納入到碳交易體系中來(lái)，并設(shè)定一個(gè)硬的排放上限。

 

 

為傳統(tǒng)能源行業(yè)工人提供保障
 

化石能源行業(yè)或發(fā)電、鋼鐵和水泥等相關(guān)碳密集型行業(yè)的就業(yè)人數(shù)有數(shù)百萬(wàn)。隨著低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不斷加速，他們中的許多人將失去工作。其中一部分是從原單位領(lǐng)取退休金的退休工人。還有一部分則需要被重新培訓(xùn)或者轉(zhuǎn)崗。讓事情更復(fù)雜的是，這些工人大部分集中在四、五個(gè)省份。

 

中國(guó)的低碳轉(zhuǎn)型不能忽視這些人。這個(gè)問(wèn)題在近幾年變得尤為敏感，因?yàn)橹袊?guó)的煤炭行業(yè)已經(jīng)減少了120多萬(wàn)個(gè)工作崗位。一個(gè)有效的社會(huì)保障體系對(duì)于碳中和的重要性不亞于任何激勵(lì)可再生能源發(fā)展或提高能效的政策。這項(xiàng)任務(wù)具有挑戰(zhàn)性，尤其是對(duì)于受影響最嚴(yán)重的省級(jí)政府而言。中央需要為這些省份提供更多的技術(shù)和財(cái)政援助。

 

中國(guó)用半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間把自己從一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)工業(yè)強(qiáng)國(guó)，并在這個(gè)過(guò)程中使數(shù)億人擺脫了貧困。這項(xiàng)前所未有的歷史成就是通過(guò)舉公共部門之力建設(shè)大型資本密集型項(xiàng)目——如大型發(fā)電廠、高速鐵路、港口設(shè)施和世界級(jí)煉油廠——而實(shí)現(xiàn)的。但在走向碳中和的過(guò)程中，使用同樣的方法是不夠的。正如我們所強(qiáng)調(diào)的，中國(guó)需要部署更加靈活和分散的系統(tǒng)，更多地依靠激勵(lì)機(jī)制而不是政令。

 

從某種意義上說(shuō)，中國(guó)與美國(guó)面臨的挑戰(zhàn)截然相反。作為全球第二大二氧化碳排放國(guó)，美國(guó)擁有大量可以作為過(guò)渡燃料的天然氣供應(yīng)，以及幾十年使用分散化的市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，卻缺乏一個(gè)強(qiáng)大的集中治理體系來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家層面的重大問(wèn)題。另一方面，中國(guó)已經(jīng)多次展現(xiàn)了“集中力量辦大事”的能力，但它對(duì)分散體系的缺乏經(jīng)驗(yàn)和信任會(huì)持續(xù)阻礙其脫碳努力。要克服這些不足，就需要進(jìn)行體制機(jī)制的改革，這無(wú)疑會(huì)充滿挑戰(zhàn)，但對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)收益也會(huì)很高——而且會(huì)隨著時(shí)間推移越來(lái)越高。

 

■ 亨利·李（Henry Lee），哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院貝爾弗科學(xué)和國(guó)際事務(wù)中心環(huán)境和自然資源項(xiàng)目主任，該學(xué)院公共政策高級(jí)講師和基礎(chǔ)設(shè)施高管教育項(xiàng)目聯(lián)合主任。丹尼爾·施拉格（Daniel Schrag），哈佛大學(xué)斯特吉斯·胡珀地質(zhì)學(xué)教授、環(huán)境科學(xué)與工程教授，與該校環(huán)境中心主任，他同時(shí)擔(dān)任哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院貝爾弗科學(xué)和國(guó)際事務(wù)中心科學(xué)、技術(shù)和公共政策項(xiàng)目聯(lián)合主任。

 

亨利·李、丹尼爾·施拉格等人的《Foundations for a Low-Carbon Energy System in China》一書于2021年12月由劍橋大學(xué)出版社出版。