國(guó)務(wù)院發(fā)文：不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)！轉(zhuǎn)向碳排放雙控挑戰(zhàn)幾何

能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型終于實(shí)現(xiàn)了制度性確立。國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（簡(jiǎn)稱“方案”），從階段目標(biāo)、相關(guān)規(guī)劃制度、地方評(píng)價(jià)考核制度、行業(yè)預(yù)警管控、企業(yè)管理制度、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、碳足跡管理等多方面進(jìn)行部署。

 

第一財(cái)經(jīng)記者采訪獲悉，市場(chǎng)最為關(guān)注的是，“十五五”時(shí)期，將碳排放強(qiáng)度降低作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)，開(kāi)展碳排放總量核算工作，不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)。

 

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，上述方案奠定了“十五五”時(shí)期在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施碳排放雙控的基礎(chǔ)，同時(shí)從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，擴(kuò)大了碳排放的管理范圍，意味著整個(gè)社會(huì)都將邁入碳約束時(shí)代，體現(xiàn)了中國(guó)繼續(xù)推動(dòng)雙碳目標(biāo)和綠色轉(zhuǎn)型的決心，亦將助力可再生能源和碳市場(chǎng)的發(fā)展。不過(guò)，碳排放雙控與全國(guó)碳市場(chǎng)的銜接、碳排放雙控指標(biāo)目標(biāo)和責(zé)任的合理分配等問(wèn)題，仍待解決。

 

碳約束時(shí)代來(lái)臨

 

在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面，方案明確了“三步走”時(shí)間表，即到2025年，我國(guó)碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系進(jìn)一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品碳足跡標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)實(shí)施；“十五五”期間，側(cè)重實(shí)施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核制度，確保碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；進(jìn)入碳達(dá)峰后，轉(zhuǎn)向以總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔，并建立碳中和目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度，通過(guò)制度約束，推動(dòng)碳排放總量穩(wěn)中有降。

 

“從碳達(dá)峰碳中和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上看，碳排放雙控制度的實(shí)施迫在眉睫。”北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監(jiān)鄭穎告訴第一財(cái)經(jīng)記者，中國(guó)已承諾在2030年，也就是“十五五”最后一年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，因此，在“十五五”這一實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的最重要沖刺和實(shí)現(xiàn)階段，將碳排放雙控要求融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面，是確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的最重要機(jī)制及手段。

 

秦炎表示，國(guó)際社會(huì)一直關(guān)注中國(guó)在碳達(dá)峰之后，會(huì)作出怎樣的碳總量減排目標(biāo)承諾。本方案的發(fā)布，可以說(shuō)給到國(guó)際社會(huì)一個(gè)明確回應(yīng)，那就是中國(guó)在碳達(dá)峰后，會(huì)對(duì)碳排放總量進(jìn)行控制，降低碳排放，體現(xiàn)了中國(guó)認(rèn)真實(shí)施氣候目標(biāo)承諾，推動(dòng)雙碳目標(biāo)和綠色轉(zhuǎn)型的決心。

 

值得關(guān)注的是，本次方案直奔“碳排放雙控”主題，明確提出將碳排放指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，在“十五五”時(shí)期將碳排放強(qiáng)度降低作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)，開(kāi)展碳排放總量核算工作，不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)；完善碳排放雙控相關(guān)法規(guī)制度，全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不適應(yīng)的內(nèi)容。

 

第一財(cái)經(jīng)記者了解到，能耗雙控和碳排放雙控均旨在推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，二者都會(huì)對(duì)化石能源消費(fèi)形成一定制約。不過(guò)，對(duì)“碳排放是否只來(lái)自能源”的不同認(rèn)知，是二者之間最明顯的差距。

 

在當(dāng)前新的發(fā)展形勢(shì)下，原有的能耗“雙控”政策已無(wú)法滿足實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的要求。“能源消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放雖然是我國(guó)碳排放來(lái)源的大頭，但并非唯一來(lái)源，”鄭穎舉例稱，“對(duì)水泥、化工等重點(diǎn)控排行業(yè)企業(yè)而言，有相當(dāng)一部分比例的碳排放來(lái)源并非能源消費(fèi)，而是來(lái)自于工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的化學(xué)反應(yīng)。因此，能耗雙控可以實(shí)現(xiàn)能源使用效率與總量控制目標(biāo)，但并不能完全支撐雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”在她看來(lái)，能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，碳排放雙控機(jī)制的實(shí)施可能會(huì)一定程度上參考和借鑒能耗雙控制度已有的設(shè)計(jì)及經(jīng)驗(yàn)，但由于擴(kuò)大了管理范圍，涉及更多生產(chǎn)過(guò)程排放，因此也會(huì)面臨一定新的挑戰(zhàn)。

 

多名業(yè)內(nèi)人士表示，碳排放雙控在能耗雙控基礎(chǔ)上擴(kuò)大了管理范圍，涉及更多產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，更為貼近國(guó)家控制碳排放的實(shí)際情況。

 

秦炎指出，能耗雙控轉(zhuǎn)為碳排放雙控，還會(huì)大力推動(dòng)可再生能源以及天然氣等清潔能源的利用和發(fā)展，這也是碳排放雙控設(shè)計(jì)的更合理之處。“從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，意味著整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)都將邁入碳約束時(shí)代。”

 

實(shí)施難點(diǎn)有哪些

 

碳排放雙控與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)如何銜接，企業(yè)或行業(yè)未來(lái)會(huì)否面臨兩種考核機(jī)制，由此會(huì)否產(chǎn)生額外的減排成本，增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力，是業(yè)內(nèi)的普遍顧慮。

 

值得注意的是，方案提到的重點(diǎn)行業(yè)包括電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等。其中，電力行業(yè)已被納入全國(guó)碳市場(chǎng)中，承擔(dān)考核指標(biāo)。據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，目前中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正在籌劃行業(yè)擴(kuò)容，覆蓋范圍或?qū)U(kuò)大至鋼鐵、電解鋁、水泥等高碳排放領(lǐng)域。

 

此外，方案在關(guān)于建立地方碳排放目標(biāo)考核制度方面還提出，在五年規(guī)劃初期，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)等因素，將碳排放雙控指標(biāo)合理分解至各省份。各省份可進(jìn)一步細(xì)化分解碳排放雙控指標(biāo)，壓實(shí)地市及重點(diǎn)企業(yè)控排減排責(zé)任。

 

鄭穎表示，“未來(lái)這些新進(jìn)入行業(yè)或企業(yè)可能要同時(shí)面臨兩個(gè)考核機(jī)制，如何將地區(qū)的碳排放雙控指標(biāo)與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行有效銜接，在考核目標(biāo)和指標(biāo)分解上保持一致性，是目前各界都在關(guān)注的焦點(diǎn)。”

 

鄭穎告訴第一財(cái)經(jīng)記者，未來(lái)省市兩級(jí)建立碳排放預(yù)算管理制度時(shí)，需要考慮本地區(qū)納入全國(guó)碳市場(chǎng)交易的重點(diǎn)控排行業(yè)企業(yè)的履約情況，避免出現(xiàn)企業(yè)在不同制度下承擔(dān)不同的碳排放控制責(zé)任。同時(shí)，全國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)在設(shè)計(jì)總量或強(qiáng)度控制目標(biāo)時(shí)，也要考慮與碳排放雙控目標(biāo)要求的銜接，“這需要非常系統(tǒng)性、完整性和前瞻性的設(shè)計(jì)，可能會(huì)成為目標(biāo)設(shè)計(jì)和分解時(shí)面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。”