生態(tài)環(huán)境部【環(huán)法〔2022〕23號】行政復議決定書（申請人北京中創(chuàng)碳投科技有限公司）

　　申請人：北京中創(chuàng)碳投科技有限公司

　　住所：北京市東城區(qū)青龍胡同1號歌華大廈

　　法定代表人：唐人虎，總經理

　　被申請人：中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部

　　住所：北京市東城區(qū)東長安街12號

　　法定代表人：黃潤秋，部長

　　申請人北京中創(chuàng)碳投科技有限公司不服生態(tài)環(huán)境部于2022年3月14日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部公開中碳能投等機構碳排放報告數據弄虛作假等典型問題案例（2022年第一批突出環(huán)境問題）》（以下簡稱《典型案例》）中關于該公司的相關內容，向我部申請行政復議，我部依法受理?，F已審理終結。

　　申請人請求：

　　1.刪除《典型案例》中與申請人相關的內容；

　　2.由生態(tài)環(huán)境部通過登報、官方網站、微信公眾平臺等具有一定影響力的官方媒體對通報內容進行更正聲明；

　　3.對《典型案例》的發(fā)布程序進行核實。

　　申請人提出的事實和理由：

　　《典型案例》經多家國內外媒體轉發(fā)，對申請人造成了極大的聲譽損害。申請人認為《典型案例》存在以下幾方面問題：

　　一是《典型案例》發(fā)布程序不符合法律規(guī)定。生態(tài)環(huán)境部通過公眾號、網站等公開渠道發(fā)布《典型案例》的行為，對申請人的聲譽、信譽造成了負面影響，符合行政處罰行為中的“通報批評”。但《典型案例》發(fā)布前，申請人未接到任何書面通知，也未獲得陳述、申辯的機會?！兜湫桶咐钒l(fā)布未遵守行政處罰法規(guī)定的相關程序。

　　二是《典型案例》指出的問題過于夸大且忽視客觀原因。出現“掛名”問題，是因為核查工作任務量大、周期緊，核查人員屬地調配有困難，且相關核查參考指南中未明確要求現場核查人員必須與核查報告中簽名的人員一致。出現對溫室氣體重點排放單位（以下簡稱重點排放單位）檢測報告造假“視而不見”問題，是因為申請人作為核查機構鑒別真?zhèn)问侄斡邢?，同時重點排放單位委派第三方咨詢機構與核查人員對接，造假行為具有很強的隱蔽性和專業(yè)性；2019年發(fā)布的核查參考指南中未要求必須通過查看原件方式驗證真實性，重點排放單位也不配合提供原件。

　　三是申請人正當權益被損害，民營企業(yè)營商環(huán)境受到負面影響。上述兩個問題是核查機構存在的普遍問題，《典型案例》有針對性和選擇性地披露申請人問題，有違公平公正原則；申請人未能識別出檢測報告造假問題，與篡改偽造檢測報告等主觀弄虛作假行為有著本質區(qū)別，《典型案例》標題措辭、內容結構安排給公眾造成誤導，對申請人造成嚴重損害，影響申請人正常業(yè)務開展。

　　我部經審理查明：

　　為嚴厲打擊重點排放單位碳排放數據弄虛作假行為，加強碳排放報告質量監(jiān)督管理，保障全國碳市場平穩(wěn)健康運行，2021年10-12月，生態(tài)環(huán)境部組織開展了碳排放報告質量專項監(jiān)督幫扶執(zhí)法行動。

　　本案申請人是受省級生態(tài)環(huán)境部門委托，對有關重點排放單位提交的溫室氣體排放報告等開展核查工作的核查機構。

　　專項監(jiān)督幫扶過程中，監(jiān)督幫扶工作組對申請人提交的核查結果進行了監(jiān)督檢查，獲取了申請人負責核查的重點排放單位的溫室氣體排放報告、申請人編制的溫室氣體排放核查報告、核查任務臺賬，并對申請人有關工作人員進行調查詢問，制作了《調查詢問筆錄》。生態(tài)環(huán)境部查明，申請人存在多份核查報告上載明的核查人員未參與實際核查工作的“掛名”情況，且核查過程中存在不核實數據來源及真實性等履職不到位問題。

　　2022年3月14日，就專項監(jiān)督幫扶工作中發(fā)現的碳排放技術服務相關機構存在篡改偽造檢測報告、制作虛假煤樣、報告結論失真失實等突出問題，生態(tài)環(huán)境部在部“兩微”及官網等發(fā)布了《典型案例》，其中包括了申請人作為核查機構有關核查履職不到位問題案例。

　　以上事實，有申請人編制的核查報告、核查任務臺賬、《調查詢問筆錄》《典型案例》等材料，可以證明。

　　我部認為：

　　一、關于申請人所提《典型案例》發(fā)布程序問題

　　申請人認為，我部發(fā)布《典型案例》的行為，屬于行政處罰法規(guī)定的“通報批評”，但未遵守行政處罰程序。

　　我部認為，發(fā)布《典型案例》的行為不屬于行政處罰法規(guī)定的“通報批評”處罰種類。以下從《典型案例》內容及形式兩方面進行分析。

　　1.從《典型案例》的內容上看

　　我部開展碳排放報告質量專項監(jiān)督幫扶，旨在嚴厲打擊重點排放單位碳排放數據弄虛作假行為，加強碳排放報告質量監(jiān)督管理，保障全國碳市場平穩(wěn)健康運行。根據專項監(jiān)督幫扶工作的現場監(jiān)督檢查情況，我部發(fā)布《典型案例》，對外公開了一批溫室氣體排放報告編制、核查等工作中出現的篡改偽造檢測報告、制作虛假煤樣、報告結論失真失實等突出問題，目的是警醒在全國碳市場中從事包括檢驗檢測，溫室氣體排放報告編制、核查等業(yè)務在內的所有主體（包括申請人在內），教育其引以為戒，杜絕相關問題再次出現。

　　因此，從內容上看，我部發(fā)布《典型案例》是對專項監(jiān)督幫扶現場監(jiān)督檢查發(fā)現問題的公開，僅公開了現場監(jiān)督檢查中發(fā)現的有關碳排放技術服務機構在碳核查等技術服務中客觀存在的突出和典型問題，沒有對其權利義務作出懲戒性處分，不具有行政處罰的特性。

　　2.從《典型案例》的形式上看

　　我部通過“兩微”及官網等發(fā)布《典型案例》，是依據政府信息公開條例第二十條第十三項和第二十三條、《生態(tài)環(huán)境部政府信息公開實施辦法》第十五條和第十七條、《生態(tài)環(huán)境部政府信息主動公開基本目錄》第九十七項的有關規(guī)定，履行主動公開政府信息法定職責的行為。《典型案例》全文未出現過“通報批評”字樣，僅是公開了一批突出和典型問題事實。

　　因此，從形式上看，我部發(fā)布《典型案例》是依法主動公開生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督檢查情況及發(fā)現的問題，屬于履行政府信息主動公開職責的行為，不是行政處罰中的“通報批評”。

　　由上可知，我部發(fā)布《典型案例》的行為，屬于對監(jiān)督檢查情況的信息公開，不構成行政處罰法規(guī)定的“通報批評”，不應當按照行政處罰的程序規(guī)定約束信息公開行為。

　　二、關于申請人所提《典型案例》指出的問題過于夸大且忽視客觀原因問題

　　碳排放權交易是實現碳達峰、碳中和的重要政策工具，準確可靠的碳排放數據是全國碳市場有效規(guī)范運行的生命線。在碳排放數據上弄虛作假，不僅直接影響著碳市場的公平公正，還將對國家“雙碳”目標的順利實施和我國國際形象造成嚴重不利影響。

　　碳排放數據的核算專業(yè)性較強，通常需要碳排放技術服務機構參與其中。這些機構主要包括以下三類：1.咨詢機構，為重點排放單位提供咨詢服務，包括編制溫室氣體排放報告等；2.檢驗檢測機構，向重點排放單位提供煤樣檢測等服務；3.核查機構，受生態(tài)環(huán)境部門委托，根據行業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南以及相關技術規(guī)范，對重點排放單位報告的溫室氣體排放量和相關信息進行全面核實、查證。

　　全國碳市場的交易產品為碳排放配額。碳排放配額由省級生態(tài)環(huán)境部門根據我部制定的碳排放配額總量確定與分配方案，向重點排放單位分配。核查機構對重點排放單位排放量的核查結果將作為該單位碳排放配額的清繳依據，直接決定著該單位在碳排放市場交易過程中需要付出的成本，直接影響著碳排放市場的公平公正，是碳排放市場健康穩(wěn)定運行和發(fā)展的前提和基礎。

　　為規(guī)范全國碳排放權交易市場企業(yè)溫室氣體排放報告核查活動，我部于2020年12月31日發(fā)布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，2019年12月27日發(fā)布《排放監(jiān)測計劃審核和排放報告核查參考指南》（以下簡稱《2019年核查指南》），2021年3月26日發(fā)布《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》（以下簡稱《2021年核查指南》）。

　　核查機構在開展溫室氣體排放報告的核查活動時，應當嚴格遵循《碳排放權交易管理辦法（試行）》《2019年核查指南》《2021年核查指南》的規(guī)定，堅持客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業(yè)嚴謹的工作原則，秉持高度責任感，具備核查所必需的專業(yè)技能，真實、準確地反映審核和核查活動中的發(fā)現和結論，嚴謹地作出判斷，并對核查結果的真實性、完整性和準確性負責。

　　我部認為，申請人為辯解“核查報告‘掛名’問題”“對控排企業(yè)碳排放報告中存在的檢測報告造假問題‘視而不見’”，提出的“核查工作任務量大、周期緊”“報告造假行為具有很強的隱蔽性和專業(yè)性”等理由，均不成立。具體分析如下。

　　1.關于“核查報告‘掛名’問題”

　　申請人認為，《2019年核查指南》未明確規(guī)定現場核查人員要與核查報告中的人員一致，我部將“掛名”作為問題公開不具有法律依據；其在核查活動中之所以存在“掛名”問題，主要是因為核查工作任務量大、周期緊，核查人員屬地調配有困難，且《2021年核查指南》關于“現場核查組成員可以與技術工作組成員不同”的規(guī)定，正是為了解決“掛名”問題。

　　（1）“掛名”違反核查規(guī)范，是弄虛作假，屬于碳排放報告核查工作存在的突出問題。

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查機構與核查委托方簽訂核查協議后，應當選擇具備能力的核查組長和核查員組成核查組。核查組的組成應根據核查員的專業(yè)領域、技術能力與經驗、企業(yè)的性質、規(guī)模及排放設施的數量等確定，核查組至少由 2 名成員組成，其中 1 名為核查組長，至少 1 名為專業(yè)核查員。核查組的工作職責包括文件評審、現場核查和核查報告編制等。

　　《2021年核查指南》規(guī)定，核查機構要建立技術工作組和現場核查組。技術工作組通過文件評審等，識別現場核查重點，提出現場核查清單；至少由 2 名成員組成，其中 1 名為負責人，至少 1名成員具備被核查的重點排放單位所在行業(yè)的專業(yè)知識和工作經驗?，F場核查組根據現場核查清單實施現場核查，填寫核查記錄并報送技術工作組；應至少由 2 人組成。為了確保核查工作的連續(xù)性，現場核查組成員原則上應為核查技術工作組的成員。對于核查人員調配存在困難等情況，現場核查組的成員可以與核查技術工作組成員不同。核查組的工作職責包括文件評審、現場核查和編寫核查結論等。

　　根據上述規(guī)定，開展核查工作必須建立核查組，并要求核查組成員應當具有相應的專業(yè)知識、技術能力和工作經驗，且必須實際參與核查工作。核查組成員即便不能參與全部核查工作，至少也要作為技術工作組或者現場核查組的成員，參與文件評審、現場核查、出具核查結論等中的部分工作。由此可見，該規(guī)定并不允許未實際參加某一重點排放單位核查工作而在該單位核查報告上“掛名”的情況。

　　核查指南之所以作出此項規(guī)定，目的是為了管控核查工作質量，確保碳排放數據的真實性、準確性和可靠性。因此，雖然《2021年核查指南》規(guī)定，在核查人員調配存在困難的情況下，現場核查組的成員可以與技術工作組成員不同，但是本案申請人出具的多份核查報告，存在在核查報告上簽字的核查組成員并未實際參與核查工作的問題，即既未作為核查技術工作組的成員參與文件評審、出具核查結論等，也未作為現場核查組成員參與現場核查工作，不符合上述核查指南的相關規(guī)定。

　　這種未實際參與核查工作而在核查報告中簽名的“掛名”行為，屬于典型弄虛作假，問題突出，應當予以公開。

　　（2）“核查工作任務量大、周期緊”等“掛名”理由不成立。

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查機構與核查委托方簽訂核查協議之前，應當根據其行業(yè)核查能力、核查員經驗、時間與人力資源安排、企業(yè)所屬行業(yè)、規(guī)模及排放設施的復雜程度等，評估核查工作實施的可行性。

　　根據上述核查指南要求，申請人在與省級生態(tài)環(huán)境部門簽訂核查協議前，應當根據其核查能力、核查員經驗、時間與人力資源安排等，評估其核查工作實施的可能性。申請人簽署核查協議，接受省級生態(tài)環(huán)境部門委托開展核查工作，可以推定申請人經評估其具有實施核查工作的可行性。因此，申請人提出核查工作任務量大、周期緊，核查人員屬地調配有困難等，均不構成其違反上述核查指南出現“掛名”現象的正當理由。

　　2.關于“對控排企業(yè)碳排放報告中存在的檢測報告造假問題‘視而不見’”問題

　　申請人認為，其出現對重點排放單位檢測報告造假“視而不見”問題，是因為其作為核查機構鑒別真?zhèn)问侄斡邢?，重點排放單位委派第三方咨詢機構與核查人員對接，造假行為具有很強的隱蔽性和專業(yè)性；且《2019年核查指南》未要求必須通過查看原件方式驗證真實性，重點排放單位也不配合提供原件。

　?。?）具備鑒別真?zhèn)蔚哪芰Γ呛瞬闄C構承擔核查任務的基本前提。

　　對溫室氣體排放報告開展核查，就是為了守住碳排放權交易市場的生命線，確保以碳排放數據為基礎進行的碳排放配額分配、交易及清繳等是公平公正的。因此，通過政府購買服務方式接受生態(tài)環(huán)境部門委托承擔核查工作的機構，其必備的首要能力就是要能夠鑒別真?zhèn)?、去偽存真。申請人既作為核查機構受委托承擔核查任務，其前提應該是承諾其具備鑒別真?zhèn)巍⑷未嬲婺芰?，并嚴格遵守核查指南等相關規(guī)定。

　?。?）對核查結果的真實性、完整性和準確性負責，是核查機構應當承擔的基本義務。

　　《碳排放權交易管理辦法（試行）》第二十六條第二款規(guī)定：“省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務的方式委托技術服務機構提供核查服務。技術服務機構應當對提交的核查結果的真實性、完整性和準確性負責。”　　

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查組應當對在現場收集的信息的真實性進行驗證。

　　《2021年核查指南》規(guī)定，現場核查組應當驗證現場收集的證據的真實性。技術工作組應當重點查證核實活動數據、排放因子、排放量、生產數據等四類數據的真實性、準確性和可靠性。

　　根據上述規(guī)定，查證核實相關信息和數據的真實性、準確性和可靠性，是核查機構應當履行的義務。申請人應當具有相應核查能力，并選擇具備能力的核查組長和核查員組成核查組，通過采取各種有效方法與措施開展核查工作，確保核查結果的真實、準確和可靠性。

　　進行現場核查時，查閱原始憑證等原件，是驗證收集證據真實性最基本的方式，核查機構應當通過查閱原件的方式進行驗證。如果被核查企業(yè)不配合提供原件，核查機構應當向委托其開展核查工作的生態(tài)環(huán)境部門報告，而不應當以此為借口不履行“核實、查證”的義務。

　　而且，申請人在實際核查過程中，不僅沒有核查出檢測報告等具有一定專業(yè)性的造假問題，對于一些無需具備專業(yè)核查能力也能發(fā)現的明顯異常情況也未提出質疑，導致核查結論失實。

　　因此，申請人提出的重點排放單位造假行為具有很強的隱蔽性和專業(yè)性、其鑒別真?zhèn)问侄斡邢蕖ⅰ?019年核查指南》未要求以查看原件方式驗證、重點排放單位不配合等，均不構成其不履行“核實、查證”義務的正當理由。

　　由上可知，我部《典型案例》公開的突出問題定性準確，客觀真實，并未夸大事實。

　　三、關于申請人所提正當權益被損害問題

　　申請人認為，《典型案例》有針對性和選擇性地披露申請人問題，有違公平公正的原則；申請人未能識別出檢測報告造假問題，與篡改偽造檢測報告等主觀弄虛作假行為有著本質區(qū)別，《典型案例》標題措辭、內容結構安排給公眾造成誤導，對申請人造成嚴重損害，影響申請人正常業(yè)務開展。

　　我部《典型案例》公開的是監(jiān)督幫扶中發(fā)現的具有典型性和代表性的問題，不存在針對性、選擇性公開的行為；申請人違反上述核查指南規(guī)定，“掛名”出具核查報告，具有弄虛作假的性質。我部《典型案例》的標題是對案例所涉機構存在的碳排放報告質量監(jiān)督管理方面問題進行的概括性描述，不存在誤導。

　　綜上，我部發(fā)布《典型案例》，公開碳排放報告質量專項監(jiān)督幫扶工作中檢查發(fā)現的突出問題，具有事實基礎，公開程序亦無不當。申請人提出的復議請求缺乏事實和法律依據，我部不予支持。

　　碳排放權交易是實現碳達峰、碳中和的重要政策工具，準確可靠的數據是規(guī)范有序交易的必要保證。我部公開碳排放報告數據弄虛作假典型問題案例，目的是為了警示有關服務機構不得弄虛作假，保障相關涉碳數據真實準確。我部將持續(xù)采取行動遏制碳排放數據造假行為，促進全國碳市場健康有序運行。

　　復議決定：

　　根據行政復議法第二十八條第一款第一項的規(guī)定，我部決定如下:

　　維持生態(tài)環(huán)境部于2022年3月14日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部公開中碳能投等機構碳排放報告數據弄虛作假等典型問題案例（2022年第一批突出環(huán)境問題）》中與北京中創(chuàng)碳投科技有限公司相關的內容。

　　申請人如對本復議決定不服，可以在收到本復議決定書之日起15日內，依法向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請行政復議裁決。

　　生態(tài)環(huán)境部

　　2022年5月26日