堅(jiān)持市場(chǎng)化方向 積極穩(wěn)步推進(jìn)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革

日前，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），明確將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制。該《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著電價(jià)改革在堅(jiān)持市場(chǎng)化方向上邁出了新的關(guān)鍵步伐。隨著《指導(dǎo)意見》的實(shí)施，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格會(huì)加快放開，電力市場(chǎng)化交易水平將進(jìn)一步提升、規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，有利于加快確立市場(chǎng)在電力資源配置中的決定性作用，還原電力商品屬性。

 

《指導(dǎo)意見》共包括六大部分，包括五項(xiàng)重要改革舉措、五項(xiàng)配套改革措施，為燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革工作的實(shí)際落地推進(jìn)指明了方向。筆者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》全文始終牢牢把握推進(jìn)電價(jià)市場(chǎng)化改革這一主線與核心，并以穩(wěn)步推進(jìn)為基本遵循，有利于積極、平穩(wěn)、有序地推進(jìn)電價(jià)市場(chǎng)化改革的繼續(xù)深化。

 

一、堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向

 

現(xiàn)階段，我國(guó)燃煤發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電量主要包括兩大部分：計(jì)劃電量（或基數(shù)電量）部分、市場(chǎng)化交易電量部分。基于2018年中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，計(jì)劃電量（或基數(shù)電量）部分占比約57%，市場(chǎng)化交易電量占比約43%。黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)文件明確提出，要有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格。2019年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也進(jìn)一步明確提出要提升電力市場(chǎng)化交易程度。在這一背景下，加快為現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的燃煤發(fā)電電量進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)造條件成為必然選擇。

 

而此次《指導(dǎo)意見》改革所涉及的即為尚未進(jìn)入市場(chǎng)的這部分燃煤發(fā)電電量（或基數(shù)電量）。改革后，原有的這部分燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)將由發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場(chǎng)主體通過場(chǎng)外雙邊協(xié)調(diào)或場(chǎng)內(nèi)集中競(jìng)價(jià)（含掛牌交易）等市場(chǎng)化方式形成。初步估算，除由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)的居民、農(nóng)業(yè)用戶電量外，此次改革為42%的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)造了條件，必然將大幅提升電力市場(chǎng)化交易程度。

 

二、以穩(wěn)步有序推進(jìn)為實(shí)施脈絡(luò)

 

尊重相關(guān)各方合理的利益訴求，以穩(wěn)步有序推進(jìn)為實(shí)施策略是我國(guó)40余年來價(jià)格改革的成功經(jīng)驗(yàn)。本次《指導(dǎo)意見》亦遵循這一改革實(shí)施脈絡(luò)，在堅(jiān)持市場(chǎng)化方向的前提下，合理關(guān)注各方訴求，有序、穩(wěn)步推進(jìn)改革前行。

 

（一）保障民生用電價(jià)格不變

 

對(duì)于與基本民生相關(guān)的居民用戶、農(nóng)業(yè)用戶，為了避免市場(chǎng)化用戶對(duì)這類用戶的價(jià)格沖擊，《指導(dǎo)意見》明確燃煤發(fā)電電量中居民、農(nóng)業(yè)用戶用電對(duì)應(yīng)的電量仍按基準(zhǔn)價(jià)執(zhí)行，該類用戶也將繼續(xù)執(zhí)行當(dāng)前目錄電價(jià)，保障了居民、農(nóng)業(yè)等用電價(jià)格的基本穩(wěn)定。

 

（二）尊重供需雙方利益

 

《指導(dǎo)意見》提出，在政策過渡期，原有的部分計(jì)劃電量上網(wǎng)電價(jià)雖由市場(chǎng)化方式形成，但與完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)仍存在一定差異的，可稱之為“有限競(jìng)爭(zhēng)”方式，即市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格被限定于“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”范圍內(nèi)，浮動(dòng)幅度范圍為上浮不超過10%，下浮原則上不超過15%，煤電企業(yè)參與這部分市場(chǎng)化交易的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。相較于2018年度相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在當(dāng)前供大于求的總體供需形勢(shì)下，15%的下浮系數(shù)基本可覆蓋大部分省份市場(chǎng)交易電量實(shí)際下浮水平[ 根據(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年度全國(guó)煤電參與市場(chǎng)化交易部分電量的電價(jià)較燃煤標(biāo)桿電價(jià)的平均下浮率為11.24%。]，但對(duì)于新疆、寧夏等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)激烈的省份，下浮下限的設(shè)置能較好地對(duì)煤電企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)起到防火墻作用，避免了由于改革推進(jìn)帶來的較大幅度煤電企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力。此外，考慮到在可再生能源占比不斷提高的電力系統(tǒng)中，煤電實(shí)際上更多的承擔(dān)了系統(tǒng)輔助服務(wù)及容量備用功能。為體現(xiàn)合理性及公平性，《指導(dǎo)意見》在配套改革舉措中提出完善輔助服務(wù)電價(jià)形成機(jī)制，以補(bǔ)償燃煤發(fā)電合理成本。對(duì)于燃煤機(jī)組利用小時(shí)數(shù)嚴(yán)重偏低的省份，建議可探索建立容量補(bǔ)償機(jī)制。

 

同時(shí)，對(duì)于此輪進(jìn)入市場(chǎng)的工商業(yè)用戶，由于設(shè)定了最高不超過10%的上浮系數(shù)，且2020年暫不上浮，該類用戶進(jìn)入市場(chǎng)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)也基本可控。

 

（三）穩(wěn)定發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)體系

 

在原有政策體系中，燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)通常起到參照系作用，新能源上網(wǎng)電價(jià)中補(bǔ)償部分、核電、燃?xì)獍l(fā)電、跨省跨區(qū)送電價(jià)格多與燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)相掛鉤。為了避免煤電價(jià)格調(diào)整對(duì)其它類型電源價(jià)格的過幅影響，《指導(dǎo)意見》指出上述各類發(fā)電、送電項(xiàng)目參照系仍取定為相對(duì)固定的基準(zhǔn)價(jià)，暫不與“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”相掛鉤。

 

《指導(dǎo)意見》在實(shí)施安排部分明確，各地要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定細(xì)化實(shí)施方案。筆者建議，在細(xì)化實(shí)施方案中，各地要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，重點(diǎn)細(xì)化執(zhí)行“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”價(jià)格機(jī)制的這部分燃煤發(fā)電電量的市場(chǎng)化交易方式，做好新參與市場(chǎng)的工商業(yè)用戶用電價(jià)格與原有分時(shí)電價(jià)政策的銜接，確保改革提出的核心舉措平穩(wěn)落地。（電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長(zhǎng) 呂世森 ）