中國排污許可制度改革:歷史、現(xiàn)實和未來

文章來源:生態(tài)環(huán)境部碳交易網(wǎng)2018-09-11 19:41

中國排污許可制度改革:歷史、現(xiàn)實和未來

這場“開弓沒有回頭箭”的改革承載著幾代環(huán)保人的希望
 
 

 
中國探索建立排污許可制度的歷史可以追溯到上世紀80年代。1988年,國家環(huán)保局制定了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》,并下達了排污許可證試點工作通知。1989年,國家環(huán)保局又下發(fā)了《排放大氣污染物許可證制度試點工作方案》,分兩批組織23個環(huán)境保護重點城市及部分省轄市環(huán)保局開展試點工作。老一輩的環(huán)保人還努力推動將實施排污許可制度的要求寫進了《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《環(huán)境保護法》中,要在中國探索建立這個已經(jīng)被發(fā)達國家驗證有效的先進環(huán)保制度。
 
自80年代末以來,各地開展了很多排污許可試點工作,這當中既有經(jīng)驗也有教訓(xùn)。但總體看,排污許可制定位不明確,企事業(yè)單位治污責(zé)任不落實,環(huán)境保護部門依證監(jiān)管不到位,使得管理制度效能難以充分發(fā)揮。
 
2015年是中國環(huán)保事業(yè)的一個轉(zhuǎn)折年。那時候,多地大面積的霧霾正牽動著人們的神經(jīng),企業(yè)的污染物排放問題是個“老大難”,污染源底數(shù)不清且管控不到位也是環(huán)保工作的一塊短板。民眾的期待與需求與環(huán)境質(zhì)遲遲未能改善成為了迫切需要解決的矛盾。也是在那個時候,當時的環(huán)境保護部組織了四輪生態(tài)環(huán)保重點工作創(chuàng)新大討論,反躬自省,推陳出新,力求理順制度框架和管理體系,打開環(huán)保工作的新局面。
 
也是在那個時候,黨中央在謀劃著全局性的生態(tài)文明體制大改革,作為其中一個重要的課題,固定污染源基礎(chǔ)制度的革新正在積極醞釀。
 
自十八屆三中全會將“完善污染物排放許可制”寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后,十八屆五中全會又在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度,建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。
 
2015年9月11日由中央政治局會議審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制,依法核發(fā)排污許可證,排污者必須持證排污,禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污。”
 
時任環(huán)境保護部部長的陳吉寧組織了改革領(lǐng)導(dǎo)小組,以環(huán)境質(zhì)量的改善為核心,開始探索改革的整體思路和方向。一個基本的共識是,這個改革要以排污許可制度為核心,整合各項環(huán)境管理制度,建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺,實現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理;實行一企一證;實行“一證式管理”;明晰各方責(zé)任,強化監(jiān)管,落實企業(yè)的誠信責(zé)任和守法主體責(zé)任,推動企業(yè)從被動治理轉(zhuǎn)向主動防范。
 
為了貫徹落實黨中央、國務(wù)院的改革思路和目標要求,環(huán)保部排污許可證實施領(lǐng)導(dǎo)小組開始討論、起草、審議、修改改革文件。在參考國際上已有的成熟理論并與三十年來的環(huán)保管理實踐經(jīng)驗相結(jié)合的基礎(chǔ)上,領(lǐng)導(dǎo)小組又展開了密集的地方調(diào)研、行業(yè)調(diào)研,經(jīng)過數(shù)十輪的專題討論和多次的征求意見,頂層設(shè)計草案終于成形并提交國務(wù)院。
 
2016年11月10日,國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發(fā)【2016】81號文,簡稱“實施方案”),排污許可制度改革全面啟動,歷史的車輪朝著科學(xué)的、規(guī)律的、必然的方向前進。
 
“實施方案”發(fā)布后,其中不少“關(guān)鍵詞”立即牽引了人們的視線,引發(fā)關(guān)注和熱議——“固定污染源環(huán)境管理的核心制度”;“整合”現(xiàn)有制度;“一證式”管理,“減輕企業(yè)負擔(dān)”;企業(yè)要建立“排污臺賬”,要提交“執(zhí)行報告”,要“自證守法”,等等。
 
改革的時間緊,任務(wù)也重——到2020年,就要完成所有行業(yè)的排污許可證發(fā)放,實現(xiàn)“全行業(yè)覆蓋”。“實施方案”發(fā)布后,原環(huán)保部旋即發(fā)文啟動了火電、造紙兩個行業(yè)的改革。因為這兩個行業(yè)數(shù)量眾多,排放總量大,同時環(huán)境管理基礎(chǔ)也較好,因此作為試點行業(yè)首先開始發(fā)證。這時候,多個地方試點也正在從立法、監(jiān)督、實施、流域治理、行業(yè)改革等不同角度先行先試,探索建立排污許可制度的中國特色道路。
 
 
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2017年4月,原環(huán)保部成立了排污許可與總量控制辦公室,將總量控制、排污權(quán)交易和排污許可三項職能歸到該處室,為固定污染源基礎(chǔ)制度的制度融合奠定了良好的基礎(chǔ)。這也是環(huán)保部第一次為這個醞釀了多年的基礎(chǔ)制度專門設(shè)立機構(gòu)。
 
這一年,星星之火形成了燎原之勢,改革如火如荼全面展開。法律法規(guī)和技術(shù)體系的建設(shè)快馬加鞭地推進。在2017年一年的時間內(nèi),原環(huán)保部部署和推動了部門規(guī)章和排污許可管理條例的起草、籌備工作,發(fā)布了十余個行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范,發(fā)布了排污許可分類管理名錄等指導(dǎo)性文件,建立了全國統(tǒng)一的管理信息平臺并投入使用。到年底,全國15個重點行業(yè)完成了排污許可證的發(fā)放,改革的理念也逐步深入人心。
 
第一年第一次集中核發(fā)排污許可證,全國各級環(huán)保部門付出了巨大的心血和辛勤的勞動。為了如期完成發(fā)證任務(wù),企業(yè)數(shù)量眾多的省市環(huán)保局連續(xù)晝夜奮戰(zhàn);為了保證發(fā)證質(zhì)量,各地發(fā)證人員一邊自己努力學(xué)習(xí),短時間高強度的吃透改革精神和技術(shù)文件要點,一邊悉心指導(dǎo)企業(yè),還發(fā)揮能動性和創(chuàng)造力,為改革貢獻出了可圈可點的地方經(jīng)驗樣本。
 
“中國排污許可”微信公眾號一共發(fā)布了三十多篇介紹各地改革經(jīng)驗的文章,上海、河北、海南、山東、浙江、湖南、廣東、四川等地不斷涌現(xiàn)新思考、新探索和新的成效。
 
基礎(chǔ)制度改革的關(guān)鍵詞是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在全面推進制度框架建設(shè)這一階段的過程中,原環(huán)保部推動了排污許可和自行監(jiān)測、可行技術(shù)、環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)保稅的銜接,多個部門鼎力合作,打通技術(shù)障礙,共同落實了改革任務(wù)。
 
管理的“歸一”會促使數(shù)據(jù)的“歸真”,也能讓管理部門終能摸清固定污染源的底數(shù)。2018年2月,李干杰部長2018年全國環(huán)境保護工作會議上首次提出了“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達標排放一個行業(yè)的思路”,力爭通過排污許可證的核發(fā),解決以往長久以來我們想搞清楚而沒有搞清楚的家底,以真正實現(xiàn)環(huán)境管理對污染源的“全覆蓋”。以發(fā)證為依托的固定污染源清理工作已經(jīng)開始有條不紊的推進。為了對固定污染源實現(xiàn)全面有效的管控,在“發(fā)一個行業(yè)清一個行業(yè)”的基礎(chǔ)上,原環(huán)保部又及時對發(fā)證范圍進行了適當調(diào)整,進一步實現(xiàn)了“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”和行業(yè)排污許可的“全覆蓋”。
 
發(fā)證過程中,全國的核發(fā)和管理隊伍以及技術(shù)支持團隊逐漸成熟,企業(yè)作為排污者的主體責(zé)任逐漸清晰,很多企業(yè)都根據(jù)按證執(zhí)行的需要調(diào)整了自己內(nèi)部的環(huán)境管理機構(gòu)和管理行為,排污許可技術(shù)服務(wù)的第三方市場也蓬勃發(fā)展了起來。
 
第一輪發(fā)證過后,重點行業(yè)的數(shù)量、分布、存在的問題等等,在大數(shù)據(jù)平臺上呈現(xiàn)得前所未有的清晰,以往標準的問題,管理的漏洞,執(zhí)法的短板,監(jiān)測的盲區(qū),制度之間的交叉重疊或者不相容紛紛暴露了出來。
 
發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提,除了在管理漏洞和盲區(qū)采取彌補措施,推動糾正和改進之外,排污許可證本身也為解決問題提供了有效的工具。比如說,越來越多的地方環(huán)保部門發(fā)現(xiàn),依證監(jiān)督和執(zhí)法能夠省時省力,也能避免不必要的爭議和麻煩。越來越多的企業(yè)也發(fā)現(xiàn),以往一些含糊不清、莫衷一是,或者說很難執(zhí)行到位的要求,如今憑借一本排污許可證,一錘定音的得到明晰。越來越多的社會組織和公眾,也開始關(guān)注排污許可制度改革,發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)的信息從未如此公開、透明、詳細。借助于排污許可信息公開系統(tǒng),人們不僅對自己生活的環(huán)境周邊有哪些類型的企業(yè),排放哪些污染物,排放多少有了清楚的認識,更是已經(jīng)開始積極利用這個平臺參與監(jiān)督,提供建議、意見,參與環(huán)保的共治。
 
萬事開頭難,15個污染物排放量大的重點行業(yè)完成發(fā)證工作之后,各行業(yè)排污許可制度改革已經(jīng)步入正軌,有序鋪開。
 
2018年1月,原環(huán)保部印發(fā)《排污許可管理辦法(試行)》,規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序等內(nèi)容,細化了環(huán)保部門、排污單位和第三方機構(gòu)的法律責(zé)任,為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步。
 
轉(zhuǎn)

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拿到全國第一張水泥行業(yè)排污許可證的山東濟寧海螺水泥負責(zé)人告訴“中國排污許可”:企業(yè)的環(huán)保管理是與排污許可證的思路契合的——從源頭開始控制,環(huán)保管理融入生產(chǎn)全過程,而不僅僅是末端控制。讓他比較高興的是,排污許可證對于守法企業(yè)是一個很大的支持。那些違法存在的、沒有基本的污染治理設(shè)施的“散亂污”企業(yè)就拿不到排污許可證了,有利于遏制以犧牲環(huán)境為代價的惡性競爭和“逆淘汰”。
 
站在企業(yè)自己的角度,“一證式”改革切實減輕了企業(yè)負擔(dān),不再做重復(fù)的申報;站在全行業(yè)的角度,他也并不擔(dān)心排污許可制度的實施會增加產(chǎn)品的成本,因為實踐已經(jīng)證明:規(guī)范化、精細化的環(huán)境管理并不會導(dǎo)致企業(yè)負擔(dān)加重,反而會節(jié)約資源、節(jié)省能耗。
 
當?shù)丨h(huán)保局的發(fā)證人員則說,排污許可制度的改革以及目前已經(jīng)推進的工作也讓他們感到振奮。以往在檢查企業(yè)的時候,對不同的企業(yè),尤其是工藝復(fù)雜,排放口多的企業(yè),他們心里很難有一個清晰的譜系。盡管環(huán)保局每天都“夜查”,到企業(yè)現(xiàn)場的時候也多,但是環(huán)保人員畢竟不是行業(yè)專家,搞不好也容易被企業(yè)“忽悠”。但是現(xiàn)在,核發(fā)排污許可證的過程,也是幫助管理人員理清楚每一個行業(yè)基本設(shè)備、工藝流程以及產(chǎn)排污節(jié)點的過程。而這些清晰可查的內(nèi)容,包括每個企業(yè)的工藝特點,都已經(jīng)載明在排污許可證上了,勢必會大大提高管理的效率和透明度。另外,讓他尤其感到欣慰的是,環(huán)境管理更加清晰和有依據(jù)。環(huán)保部門對企業(yè)的所有要求都將集中到這一張排污許可證上。他們將以排污許可制改革為契機,繼續(xù)提升環(huán)境管理精細化水平,規(guī)范環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管,嚴格按證監(jiān)管。
 
排污許可證也已經(jīng)在發(fā)揮更多積極的作用。一位稅務(wù)局的工作人員介紹說,排污許可制度的實施為環(huán)保稅的征收提供了很大的便利。已經(jīng)核發(fā)了排污許可證的企業(yè)依據(jù)排污許可證的執(zhí)行報告來納稅,數(shù)據(jù)清晰,方法統(tǒng)一,簡潔高效。而還沒有發(fā)證的企業(yè)在計算環(huán)保稅的時候,往往存在納稅污染物、監(jiān)測和計算方法難以確定等問題,給地方稅收監(jiān)管帶來困難。因此,他強烈建議盡快推進排污許可的全覆蓋。
 
經(jīng)過兩年來的努力,排污許可制度體系已經(jīng)基本成型,但是改革的任務(wù)依然艱巨。《排污許可管理條例》承載著為這項基礎(chǔ)制度立法的重任,需要為改革的深化推進確定法律依據(jù),鋪路搭橋。除了需要進一步明確排污許可證制度的基礎(chǔ)核心地位,制度融合的途徑、渠道,還需要明確政府部門、企業(yè)和社會各界的責(zé)任。
 
在以往的環(huán)保法律體系中,缺乏企業(yè)依據(jù)排污許可證排污、政府部門依據(jù)排污許可證執(zhí)法和監(jiān)管的依據(jù),缺少自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告的相關(guān)履責(zé)條款和落實保障——這些都需要借助排污許可的專項法規(guī),來使得寫入排污許可證的相關(guān)要求得到真正的落實。
 
另外,隨著生態(tài)文明體制改革的繼續(xù)深化,作為其中一部分的固定污染源環(huán)境管理制度改革也必將在整體的機構(gòu)、職能、制度改革中理順關(guān)系,調(diào)整到位。隨著固定污染源的清理與排污許可證核發(fā)的全行業(yè)推進,下一步的工作也已經(jīng)如箭在弦:落實證后監(jiān)管,開拓以排污許可證為依據(jù)的“審計式”執(zhí)法;統(tǒng)一各行業(yè)實際排放量的核算方法和考核依據(jù),通過排污許可證建立起企事業(yè)單位的總量控制制度;讓執(zhí)行報告制度逐漸步入正軌,讓環(huán)境管理臺賬作為排放“證據(jù)鏈”的重要一環(huán)發(fā)揮功效;進一步推進“放管服”,簡化審批,落實企業(yè)主體責(zé)任;發(fā)揮市場的能動性,推動排污權(quán)交易等經(jīng)濟手段提高減排效率;讓排污許可證真正成為固定污染源的核心基礎(chǔ)制度,成為理順其他各項政策制度并融合一體的一個制度“底座”。
 
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歷史的車輪滾滾向前,改革的開弓沒有回頭箭。排污許可制度本身,不僅是被經(jīng)歷了工業(yè)化過程的各國驗證了的科學(xué)有效的管理工具,也是我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展到一定階段之后的必然選擇。是環(huán)保管理由粗放轉(zhuǎn)向精細化,由“保姆式”轉(zhuǎn)向法治化的結(jié)果。排污許可制改革不僅是環(huán)保管理現(xiàn)代化建設(shè)的一部分,也是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的一部分,是整個經(jīng)濟社會成熟化的必經(jīng)之路。
 
十九大報告指出,要進一步強化排污者責(zé)任,堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)。李干杰部長提出,實施排污許可制是貫徹落實十九大精神、強化排污者責(zé)任的重要舉措,是提高環(huán)境管理效能、改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。
 
2018年6月,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中強調(diào),要加快推行排污許可制度,對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制,按行業(yè)、地區(qū)、時限核發(fā)排污許可證,全面落實企業(yè)治污責(zé)任,強化證后監(jiān)管和處罰。2020年,將排污許可證制度建設(shè)成為固定源環(huán)境管理核心制度,實現(xiàn)“一證式”管理。
 
排污許可制改革在生態(tài)文明建設(shè)和打好污染防治攻堅戰(zhàn)當中,肩負著越來越重要的使命,包含著一系列重大的命題,既是政府各部門之間、不同層級的政府之間在固定污染源管控上責(zé)權(quán)關(guān)系的調(diào)整,也是政府與排污企業(yè)之間監(jiān)督與被監(jiān)督的內(nèi)容、方式的重大改革。這對于企業(yè)涉及污染項目的建設(shè)、生產(chǎn)活動,相關(guān)設(shè)備制造業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的科技發(fā)展,都將產(chǎn)生巨大而深遠的影響,更直接影響到這一制度的最終目的——環(huán)境質(zhì)量的改善。
 
作為一個核心制度,不僅僅是需要制度設(shè)計好,更需要落實執(zhí)行好。特別是環(huán)保系統(tǒng)要有刀刃向內(nèi)的改革勇氣,堅決完成事關(guān)體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。改革任務(wù)是否能夠如期完成,終究系于政府部門對“一證式”改革的認識程度和決心,也有賴于社會共識的建立和群策群力的推動。
 
 來源:生態(tài)環(huán)境部規(guī)劃財務(wù)司許可辦
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