集體建設(shè)用地修復(fù)項目將成為修復(fù)市場新動力

此次修法最大的一個亮點(diǎn)就是解決了集體建設(shè)用地的地位問題【1】，2004版土地管理法規(guī)定，集體建設(shè)用地僅包含三種利用形式：1）興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；2）建設(shè)村民住宅；3）建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)。除上述三種利用形式外，集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位或者個人若需要使用某塊集體建設(shè)用地，只能先將該集體建設(shè)用地征為國有，再通過“招拍掛”程序取得土地使用權(quán)【2】；2009版房地產(chǎn)管理法也規(guī)定集體所有的土地經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓，進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)流程。20版土地管理法直接將上述條款刪除，房地產(chǎn)管理法則增加了“法律另有規(guī)定的除外”補(bǔ)充條款；這意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙被打破，為建立同價同權(quán)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場鋪平了道路。

 

長期以來珠三角土壤修復(fù)市場與長三角市場存在明顯的差距，據(jù)不完全統(tǒng)計，截止目前珠三角僅出現(xiàn)一例合同額超過1億的土壤修復(fù)工程，而長三角為20個左右，甚至武漢市的已修復(fù)工程量都超過珠三角總量，這其中固然有監(jiān)管方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，但更深層次的原因是土地管理制度的問題。在珠三角，“三來一補(bǔ)”的早期工廠模式塑造了“包租婆經(jīng)濟(jì)”，土地與利益的緊密關(guān)聯(lián)促使農(nóng)民形成了愈來愈強(qiáng)的土地利益“歸私”意識【3】。這種地權(quán)意識實際上就是土地財產(chǎn)權(quán)意識。農(nóng)民認(rèn)為土地是集體所有的，根本上是歸個體所有的【4】。于是我們看到像東莞、深圳的土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)接近或超過50%【5】（北京約為22%），并有大量的小產(chǎn)權(quán)房（民間估測深圳小產(chǎn)權(quán)房占比約50%），地方政府征地成本巨大。在2019年土壤修復(fù)分析報告中【6】，沒有一個項目是來自于集體土地所有者進(jìn)行的修復(fù)，并不是因為集體土地不需要修復(fù)（早期大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及外租廠房都可能存在土壤污染，其管理水平較一般的國有企業(yè)更低，造成污染的可能性更大），更大可能是由于集體建設(shè)用地游離于國有土地市場之外，流動性較差，污染責(zé)任方、開發(fā)受益方都沒有意愿進(jìn)行修復(fù)，監(jiān)管單位在土壤環(huán)境監(jiān)管體系建立初期，沒有精力也無意愿去碰硬釘子，形成了事實上的“三不管地帶”。

 

土地管理法修訂后解決了集體建設(shè)用地的地位問題，集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價后也意味著“同義務(wù)”，集體建設(shè)用地的修復(fù)工作也將與國有土地一樣面臨嚴(yán)監(jiān)管，寶航環(huán)境參加了北京、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查工作，大量的集體建設(shè)用地已被納入調(diào)查范圍，廣州市等珠三角核心城市已經(jīng)產(chǎn)生一些由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的場地調(diào)查項目，在不遠(yuǎn)的將來我們可能就會看見不少某某村集體在組織進(jìn)行修復(fù)工程。