歐盟碳關(guān)稅的長(zhǎng)期影響及應(yīng)對(duì)措施

2023年5月，歐洲議會(huì)通過(guò)的碳關(guān)稅機(jī)制已進(jìn)入試運(yùn)行階段，兩年多之后，中歐貿(mào)易將受到這一政策的實(shí)質(zhì)性影響。

 

隨著全球?qū)夂蜃兓膿?dān)憂日益加深，碳關(guān)稅作為一種環(huán)保手段被提出并逐漸得到實(shí)施。歐盟作為全球最大的碳排放體之一，在2021年開(kāi)始推行碳關(guān)稅政策，以鼓勵(lì)企業(yè)減少碳排放。然而，這一政策的實(shí)施對(duì)中歐貿(mào)易產(chǎn)生的長(zhǎng)期影響及其對(duì)中國(guó)相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和競(jìng)爭(zhēng)力帶來(lái)的挑戰(zhàn)尚未得到充分的研究和分析。

 

碳關(guān)稅所帶來(lái)的環(huán)境積極影響以及潛在的貿(mào)易不公導(dǎo)致世界各國(guó)對(duì)此態(tài)度不一，成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注和熱議的重要話題。一方面，以歐盟為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家積極支持并推動(dòng)碳關(guān)稅的征收，另一方面，以中國(guó)和俄羅斯為代表的發(fā)展中國(guó)家持反對(duì)意見(jiàn)，美國(guó)則處于一種左右搖擺的狀態(tài)。

 

碳關(guān)稅問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)世界各國(guó)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。就我國(guó)而言，歐盟碳關(guān)稅制度的出臺(tái)將會(huì)直接影響到我國(guó)相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與生存發(fā)展，同時(shí)還會(huì)對(duì)我國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。在當(dāng)前嚴(yán)峻的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，認(rèn)真分析碳關(guān)稅的潛在影響并積極有效應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅帶來(lái)的挑戰(zhàn)就顯得尤為重要。

 

歐盟碳關(guān)稅制度的來(lái)源及內(nèi)涵

 

氣候變化與貿(mào)易的交互問(wèn)題一直是國(guó)際社會(huì)所廣泛關(guān)注的話題。為應(yīng)對(duì)全球氣候變化，自上世紀(jì)九十年代起，北歐國(guó)家如芬蘭、挪威、丹麥等開(kāi)始征收碳稅。其后，歐盟更是建立了專(zhuān)門(mén)的排放交易體系（EUEmissionsTradingSystem）嚴(yán)格控件碳排放量。但在經(jīng)歷了前幾個(gè)階段的監(jiān)管期后，歐盟逐漸意識(shí)到如果僅在歐盟范圍嚴(yán)格實(shí)施碳排放監(jiān)管措施，將會(huì)增加歐洲企業(yè)碳排放成本，對(duì)碳密集型企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力具有不利影響，促使企業(yè)從歐盟轉(zhuǎn)移到其他氣候管理法規(guī)相對(duì)寬松的地區(qū)，或通過(guò)進(jìn)口替代本地生產(chǎn)，從而導(dǎo)致歐盟以外地區(qū)的碳排放量增加，即所謂的“碳泄漏”（carbonleakage）問(wèn)題。

 

為了減少碳稅對(duì)能源密集行業(yè)和出口企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，歐洲國(guó)家也設(shè)置了碳稅減免條款。如歐盟分配給部分碳密集型產(chǎn)業(yè)的免費(fèi)碳排放配額，以及對(duì)部分行業(yè)進(jìn)行稅收減免等。此外，歐盟2021年提出了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CarbonBorderAdjustmentMechanism,CBAM），開(kāi)始醞釀對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。

 

2023年4月18日，歐洲議會(huì)通過(guò)了歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制法規(guī)（CBAM，簡(jiǎn)稱(chēng)“碳關(guān)稅”），該機(jī)制是指某些商品在生產(chǎn)時(shí)會(huì)產(chǎn)生二氧化碳等溫室氣體，未來(lái)當(dāng)這些商品進(jìn)入歐盟境內(nèi)時(shí)，需要額外向歐盟支付一筆與商品制造過(guò)程中釋放溫室氣體數(shù)量相當(dāng)?shù)目铐?xiàng)。2023年5月16日，該法案已經(jīng)正式生效，目前進(jìn)入試運(yùn)行階段，過(guò)渡期將截至2025年12月31日。過(guò)渡期內(nèi)，進(jìn)口產(chǎn)品無(wú)需繳納碳關(guān)稅，但需上報(bào)碳排放量。過(guò)渡期結(jié)束后，進(jìn)口產(chǎn)品開(kāi)始繳納碳關(guān)稅，每噸碳排放價(jià)格與歐盟碳市場(chǎng)配額價(jià)格掛鉤。

 

當(dāng)前，碳關(guān)稅機(jī)制覆蓋的行業(yè)和產(chǎn)品主要涉及鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥和氫等高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)、高碳排放行業(yè)的部分產(chǎn)品，其中鋼鐵、鋁暫不考慮電力消耗等“間接排放”。在過(guò)渡期結(jié)束后，歐盟委員會(huì)將定期評(píng)估碳關(guān)稅機(jī)制的實(shí)施效果，并考慮納入“間接排放”和產(chǎn)業(yè)鏈下游的排放，并要求在2030年前覆蓋歐盟碳市場(chǎng)下所有覆蓋產(chǎn)品。碳關(guān)稅針對(duì)所有非歐盟國(guó)家，只有加入（或鏈接）歐盟碳市場(chǎng)的國(guó)家才能豁免。對(duì)于采取嚴(yán)格氣候政策的出口國(guó)，在本國(guó)已經(jīng)繳納的碳排放成本也可以抵扣，包括顯性和隱性碳成本。

 

歐盟碳關(guān)稅對(duì)中歐貿(mào)易的影響

 

歐盟碳關(guān)稅將影響中歐貿(mào)易，尤其是鋼鐵和鋁行業(yè)，而且影響將隨著納入產(chǎn)品的擴(kuò)大而加劇。更值得注意的是，碳關(guān)稅將嚴(yán)重沖擊WTO規(guī)則，甚至改變國(guó)際貿(mào)易模式。

 

（一）實(shí)施初期對(duì)中歐貿(mào)易的影響有限

 

2026年起，中國(guó)對(duì)歐出口的鋼鐵、水泥、化肥和鋁等行業(yè)部分產(chǎn)品需繳納碳關(guān)稅。2021年，中國(guó)上述產(chǎn)品對(duì)歐出口額為213億美元，約占對(duì)歐出口總額的4%。假定歐盟碳配額價(jià)格為60歐元/噸，中國(guó)需支付8億美元的碳關(guān)稅，預(yù)計(jì)對(duì)歐出口將減少7億美元左右。其中，鋼鐵影響最大，2021年對(duì)歐出口約163億美元，需支付6億美元碳關(guān)稅；鋁制品出口約50美元，但由于暫不考慮生產(chǎn)過(guò)程中電力消耗的“間接排放”，所受影響相對(duì)有限；化肥和水泥出口僅為0.42和0.07億美元，因規(guī)模小而影響很小。

 

（二）長(zhǎng)期影響取決于碳關(guān)稅適用范圍

 

2026年后歐盟委員可以擴(kuò)大納入產(chǎn)品和碳排放的范圍，最可能情況是在“直接排放”的基礎(chǔ)上納入“間接排放”。而按照目前歐洲議會(huì)的要求，最大產(chǎn)品范圍是歐盟碳市場(chǎng)下所有覆蓋產(chǎn)品。假定在原有產(chǎn)品范圍納入“間接排放”，所需要支付的碳關(guān)稅將上漲到20億美元，出口預(yù)計(jì)減少18億美元左右。其中，鋁制品由于“間接排放”較大，出口平均價(jià)格將上升約20%，出口下降約10億美元，下降額度超過(guò)鋼鐵行業(yè)。假定擴(kuò)大到最大產(chǎn)品范圍，納入歐盟碳市場(chǎng)下所有覆蓋產(chǎn)品，石化、塑料、玻璃、陶瓷、造紙等行業(yè)會(huì)受到影響。2021年中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品對(duì)歐出口額超過(guò)700億美元，約占對(duì)歐出口總額的15%。預(yù)計(jì)石化、鋼鐵、塑料行業(yè)受影響最大。

 

（三）嚴(yán)重沖擊WTO規(guī)則和貿(mào)易模式

 

歐盟反復(fù)強(qiáng)調(diào)碳關(guān)稅的設(shè)計(jì)符合WTO規(guī)則，但是碳關(guān)稅本身就會(huì)對(duì)WTO規(guī)則構(gòu)成嚴(yán)重沖擊，并對(duì)貿(mào)易模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

 

一是國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇原則要求不能歧視不同產(chǎn)地的“同類(lèi)產(chǎn)品”，而確定“同類(lèi)產(chǎn)品”的標(biāo)準(zhǔn)一般不考慮與產(chǎn)品特性無(wú)關(guān)的生產(chǎn)過(guò)程或生產(chǎn)方法，尤其是并非物理性融入產(chǎn)品的碳排放量。而碳關(guān)稅按照產(chǎn)品碳排放量來(lái)區(qū)分是否屬于“同類(lèi)產(chǎn)品”，將嚴(yán)重沖擊“同類(lèi)產(chǎn)品”認(rèn)定規(guī)則，可能導(dǎo)致與產(chǎn)品特性無(wú)關(guān)的規(guī)則泛濫。

 

二是歐盟若繞開(kāi)最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇原則，則需要援引一般例外條款。但該條款非常嚴(yán)格，且與氣候變化、碳排放無(wú)關(guān)。而碳關(guān)稅作為與氣候變化相關(guān)的單邊貿(mào)易措施，將構(gòu)成“對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制”。如果碳關(guān)稅成功援引一般例外條款，將降低條款的門(mén)檻而導(dǎo)致濫用。

 

三是歐盟碳關(guān)稅將同一類(lèi)產(chǎn)品區(qū)分為高碳產(chǎn)品和低碳產(chǎn)品，并歧視高碳產(chǎn)品進(jìn)口。正如聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織所警告，這可能會(huì)改變貿(mào)易模式，有利于資源效率高、工業(yè)生產(chǎn)碳排放較低的國(guó)家，但對(duì)發(fā)展中國(guó)家的出口可能產(chǎn)生不利影響。

 

相關(guān)建議和應(yīng)對(duì)措施

 

碳關(guān)稅在國(guó)際社會(huì)引起了廣泛的爭(zhēng)議，雖然歐盟可以通過(guò)相關(guān)立法，但碳關(guān)稅是否符合WTO規(guī)則、最終能否真正實(shí)施也存在一定不確定性。為此，中國(guó)應(yīng)做好兩手準(zhǔn)備，一方面基于WTO規(guī)則堅(jiān)決反對(duì)碳關(guān)稅，另一方面提前做好碳關(guān)稅實(shí)施后的應(yīng)對(duì)舉措。

 

第一，在WTO框架下約束碳關(guān)稅。碳關(guān)稅在WTO下的合法性仍然存在很多問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)充分利用WTO規(guī)則約束碳關(guān)稅。具體措施包括：通過(guò)WTO下部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、貨物貿(mào)易理事會(huì)、環(huán)境委員會(huì)等平臺(tái)，利用貿(mào)易政策審查、爭(zhēng)端解決機(jī)制等，聯(lián)合其他國(guó)家與歐盟溝通、向歐盟施壓。

 

第二，警惕歐美聯(lián)手借由碳關(guān)稅向我國(guó)施壓。如果未來(lái)歐盟、美國(guó)等組成“氣候俱樂(lè)部”，將碳關(guān)稅作為施壓工具，那么包括中國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家都將利益受損。我國(guó)應(yīng)密切關(guān)注歐美動(dòng)態(tài)，在氣候變化和WTO等多邊框架下分化瓦解歐盟與美國(guó)，警惕歐美聯(lián)手借由碳關(guān)稅向我國(guó)施壓。

 

第三，利用中歐對(duì)話機(jī)制表達(dá)中方關(guān)切。靈活利用中歐高級(jí)別戰(zhàn)略對(duì)話、中歐環(huán)境與氣候高層對(duì)話等機(jī)制，表達(dá)我國(guó)對(duì)碳關(guān)稅的關(guān)切。溝通的內(nèi)容包括應(yīng)對(duì)碳泄露的有效措施，碳關(guān)稅的合法性，以及適用范圍、豁免條件、碳排放量測(cè)算等。

 

第四，爭(zhēng)取歐盟對(duì)我國(guó)相關(guān)能源氣候政策的認(rèn)定。我國(guó)除了碳市場(chǎng)這類(lèi)碳定價(jià)政策外，還有降低碳強(qiáng)度、改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、提高能源效率等減排措施，并且我國(guó)已經(jīng)提出了碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)。我國(guó)應(yīng)通過(guò)協(xié)商，敦促歐盟認(rèn)可這些能源、氣候政策，以便作為隱性碳成本抵消部分碳關(guān)稅。

 

第五，引導(dǎo)相關(guān)出口企業(yè)加快實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)的企業(yè)對(duì)歐出口。面臨歐盟碳關(guān)稅的企業(yè)，一般都屬于高耗能、高排放行業(yè)，未來(lái)應(yīng)控制產(chǎn)量、實(shí)現(xiàn)減量發(fā)展，途徑之一就是適當(dāng)降低出口。同時(shí)，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)的企業(yè)對(duì)歐出口，例如鼓勵(lì)使用清潔能源的鋁產(chǎn)品企業(yè)對(duì)歐出口。

 

第六，加強(qiáng)企業(yè)碳排放核算、認(rèn)證方面的能力建設(shè)。引導(dǎo)企業(yè)建立碳排放核算體系，及時(shí)做好內(nèi)部碳盤(pán)查，適時(shí)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)鏈碳足跡核算。鼓勵(lì)企業(yè)積極參與產(chǎn)品綠色認(rèn)證及標(biāo)準(zhǔn)制定，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中加大可再生能源的比例。