國務院2000億元碳減排支持工具，有何政策意蘊？

  2021年11月17日，國務院常務會議提出“在前期設立碳減排金融支持工具的基礎上，再設立 2000 億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，形成政策規(guī)模，推動綠色低碳發(fā)展”，體現(xiàn)出政策層面對綠色金融領域的特別重視。

 

  一、何為2000億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款？

 

  （一）2000 億元專項再貸款專項用于支持煤炭安全高效綠色智能開采、煤炭清潔高效加工、煤電清潔高效利用、工業(yè)清潔燃燒和清潔供熱、民用清潔采暖、煤炭資源綜合利用和大力推進煤層氣開發(fā)利用。具體操作模式是，全國性銀行向支持范圍內(nèi)符合標準的項目自主發(fā)放優(yōu)惠貸款，利率與同期限檔次貸款的市場報價利率大致持平，人民銀行可按貸款本金等額提供再貸款支持。

 

  （二）2021 年 11 月，政策層面相繼推出碳減排支持工具和 2000 億元專項再貸款，應該說后者是配合前者推出的新工具，二者之間有諸多相似點：

 

  1. 兩個工具均旨在引導金融機構(gòu)加大對綠色發(fā)展領域的支持。

 

  2. 兩個工具均是由央行提供基礎貨幣，對金融機構(gòu)發(fā)放綠色貸款提供資金支持，因此這兩項工具均為結(jié)構(gòu)性寬信用工具。

 

  3. 兩個工具均僅適用于全國性銀行，具體操作均采用先貸后借模式，均為全國性銀行向支持范圍內(nèi)符合標準的項目自主發(fā)放優(yōu)惠貸款。其中，優(yōu)惠貸款利率需與同期限檔次的 LPR大致持平。

 

  （三）除以上共同點外，兩個工具亦存在不少差異：

 

  1. 碳減排工具自 2021 年政府工作報告提出以來，經(jīng)過長達 8 個月的醞釀，市場預期較為充分，更強調(diào)從中長期角度解決問題。但 2000 億元專項再貸款的推出并不在市場預期內(nèi)，針對性更強、解決短期問題的特征更為突出。因此，碳減排支持工具是一項長期性工具，相關操作細節(jié)預計還會不斷完善。

 

  2. 兩個工具上，央行提供資金的成本可能會存在一定差異，目前碳減排支持工具的利率為 1.75%，而 2000億元專項再貸款的利率暫時還未披露。

 

  3. 兩個工具支持的項目存在一定差異，碳減排支持工具支持的范圍更廣且更聚焦于新能源領域，專項再貸款的范圍更細且更聚焦于傳統(tǒng)能源的升級。

 

  （1）碳減排支持工具主要支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保以及碳減排技術三大領域。例如，清潔領域主要聚焦風力發(fā)電、太陽能利用、生物質(zhì)能源利用、抽水蓄能、氫能利用、地熱能利用、海洋能利用、熱泵、高效儲能（包括電化學儲能）、智能電網(wǎng)、大型風電光伏源網(wǎng)荷儲一體化項目、戶用分布式光伏整縣推進、跨地區(qū)清潔電力輸送系統(tǒng)、應急備用和調(diào)峰電源等，節(jié)能環(huán)保主要聚焦工業(yè)領域能效提升、新型電力系統(tǒng)改造等，碳減排技術主要聚焦碳捕集、封存與利用等。

 

  （2）專項再貸款聚焦支持煤炭安全高效綠色智能開采、煤炭清潔高效加工、煤電清潔高效利用、工業(yè)清潔燃燒和清潔供熱、民用清潔采暖、煤炭資源綜合利用和大力推進煤層氣開發(fā)利用。

 

  4. 央行提供的資金比例以及規(guī)模不同。例如，碳減排支持工具中，央行僅按碳減排貸款規(guī)模的 60% 提供資金且不設上限，并非 100%。

 

  （四）從目前政策實踐來看，2020 年以來再貸款工具的頻繁使用，體現(xiàn)出貨幣直達工具理念被政策層面認可，也意味著我國基礎貨幣投放方式出現(xiàn)了微妙變化。特別是，碳減排支持工具與 2000 億元的專項再貸款均明確指出定向支持碳領域，成為了央行基礎貨幣投放方式已經(jīng)開始呈現(xiàn)更多結(jié)構(gòu)化和定向的特征，可以預期的是未來較長時期內(nèi)信貸投放的支撐可能很大程度上會和“雙碳”目標掛鉤，需要特別關注。

 

  二、何為再貸款？

 

  2020 年以來，央行合計已經(jīng)推出七次再貸款工具，合計規(guī)模達到 2.94萬億元。特別是，自 2019 年以來，再貸款與再貼現(xiàn)余額呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢。其中，支農(nóng)再貸款余額已從 2019 年 9月的 2207 億元增至今年 9 月的 4747億元、支小再貸款余額則從 2018 年6 月的 944 億元增至今年 9 月的 9937億元、再貼現(xiàn)余額從 2018 年 9 月的2162 億元增至今年 9 月的 5842 億元。因此，有必要對頻繁使用的再貸款工具給予進一步的分析。

 

  （一）再貸款是指由央行貸款給商業(yè)銀行，再由商業(yè)銀行貸給普通客戶的資金，其目的是為了調(diào)節(jié)基礎貨幣供應和引導信貸投向，并進一步影響利率，具體體現(xiàn)為央行對其他存款性公司的債權。

 

  （二）根據(jù)現(xiàn)行的信貸資金管理辦法，再貸款按照期限可分為年度性貸款、季節(jié)性貸款、日拆性貸款以及再貼現(xiàn)四種，按照種類則分為流動性再貸款、信貸政策支持再貸款、金融穩(wěn)定再貸款以及專項政策性再貸款。

 

  其中：

 

  1. 支農(nóng)再貸款是指支持農(nóng)村金融機構(gòu)擴大涉農(nóng)信貸投放的再貸款，實際上 1999 年央行便已經(jīng)開辦支農(nóng)再貸款業(yè)務，2009 年央行調(diào)整支農(nóng)再貸款細項。具體看，發(fā)放對象由農(nóng)信社擴大至農(nóng)合行、農(nóng)商行以及村鎮(zhèn)銀行等設立在縣域和村鎮(zhèn)的存款類金融機構(gòu)法人，用途由發(fā)放農(nóng)戶貸款擴大至涉農(nóng)貸款（含種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等相關領域），期限最長可達三年（初始期限有 3 個月、6 個月和 1 年三個分類），申請支農(nóng)再貸款的金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款比例不低于 70%。

 

  2. 2014 年 3 月的《關于開辦支小再貸款 支持擴大小微企業(yè)信貸投放的通知》（銀發(fā)〔2014〕90 號），正式在信貸政策支持再貸款類別下創(chuàng)設支小再貸款，專門用于支持擴大小微企業(yè)信貸投放，并將期限設置為 3 個月、6 個月、1 年三個檔次，可展期兩次，期限最長可達 3 年。其中支小再貸款利率在人民銀行公布的貸款基準利率基礎上減點確定。

 

  3. 2015 年的 34 號文（即《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》）明確提出“設立扶貧再貸款并實行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，于是央行決定在支農(nóng)再貸款項下設立

 

  扶貧再貸款。

 

  三、綠色金融領域總體政策框架已相對完善、工具逐漸豐富

 

  除碳減排支持工具和 2000 億元專項再貸款外，目前經(jīng)過頂層設計與一系列努力，綠色金融領域總體政策框架已相對完善、工具逐漸豐富。具體看：

 

  （一）中央和國務院等層面對綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行了頂層設計。例如，2021 年 10 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關于推動城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展的意見》和《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以及《國務院關于印發(fā) 2030 年前碳達峰行動方案的通知》進一步明確了綠色發(fā)展的根本遵循。與此同時，2020 年 10 月，深圳發(fā)布的《綠色金融條例》是我國第一部綠色金融法律法規(guī)。

 

  （二）2016年8月，中國人民銀行、財政部、發(fā)改委、環(huán)境保護部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關于構(gòu)建綠色金融體系的指導意見》被視為全球首個由中央政府部門制定的綠色金融政策框架。2021 年 11 月，工信部和一行兩會聯(lián)合發(fā)布的《關于加強產(chǎn)融合作推動工業(yè)綠色發(fā)展的指導意見》（工信部聯(lián)財 {2021}159 號）進一步豐富了綠色金融政策框架。

 

  （三）2017 年以來，國務院先后批復浙江、江西、廣東、貴州、新疆、甘肅六?。▍^(qū)）九地開展各具特色的綠色金融改革創(chuàng)新實踐，相關部門隨即發(fā)布了各綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)的總體方案。2021 年 4 月 22 日，央行、發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《綠色債券支持項目目錄（2021 年版）》亦成為金融機構(gòu)開展綠色金融業(yè)務的指導性文件。

 

  （四）目前綠色金融工具已經(jīng)較為豐富，不僅包括綠色信貸、綠色債券、綠色投資、綠色發(fā)展基金、綠色保險、各類碳金融產(chǎn)品等金融品種，還包括央行近期相繼推出的碳減排支持工具以及專項再貸款。其中，這里的碳金融產(chǎn)品主要包括碳遠期、碳掉期、碳期權、碳租賃、碳債券、碳資產(chǎn)證券化、碳基金以及碳排放權期貨交易等等。

 

  （五）2021 年 11 月，國務院常務會議還提出要“統(tǒng)籌研究合理降低項目資本金比例、適當稅收優(yōu)惠、加強政府專項債資金支持、加快折舊等措施，加大對煤炭清潔高效利用項目的支持力度”，意味著后續(xù)綠色金融工具還將進一步豐富。

 

  四、未來政策層面仍有較大的改善和想象空間

 

  實際上大力發(fā)展綠色金融，不僅是實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展和“30·60 目標”的重要舉措，同時也是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。可以預期的是，未來“碳達峰、碳中和”目標的實現(xiàn)過程中會帶來大量的綠色金融業(yè)務機會，存在高達百萬億級別的龐大資金需求，這意味著未來政策層面仍存在較大的改善和想象空間。這些政策可能包括但不限于：

 

  （一）在前期將綠色信貸與綠色債券納入貨幣政策操作的合格擔保范圍基礎上，通過提高綠色信貸不良容忍度、降低綠色資產(chǎn)風險權重試點、優(yōu)惠利率貸款與綠色專項再貸款、綠色投融資財政貼息和稅收優(yōu)惠等政策工具以及將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，激勵金融機構(gòu)為碳減排提供資金支持，引導金融機構(gòu)將更多資金投向綠色產(chǎn)業(yè)。

 

  （二）開辟同等條件下優(yōu)先支持綠色企業(yè)上市融資和再融資，大力提高綠色產(chǎn)業(yè)直接融資比例，加強綠色產(chǎn)業(yè)投融資信息披露，并將投資和承銷綠色債券納入金融機構(gòu)履行社會責任的評價范圍。

 

  （三）在前期成立國家綠色發(fā)展基金的基礎上，鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發(fā)起成立區(qū)域性綠色發(fā)展基金，以配合銀行業(yè)金融機構(gòu)對綠色產(chǎn)業(yè)開展投貸聯(lián)動業(yè)務。同時在現(xiàn)有綠色金融改革試驗區(qū)內(nèi)大力開展綠色投融資創(chuàng)新改革試點，以盡快形成并建立完善的綠色產(chǎn)業(yè)投融資體系。