中國碳市場建設的頂層設計和碳金融體系的發(fā)展仍然任重道遠

在建立碳市場的基礎上，逐步豐富碳金融產(chǎn)品，促進多元化的碳市場參與方式，發(fā)展全方位的碳金融服務，將是中國作為負責任大國主動承擔溫室氣體減排重任的重要實現(xiàn)方式。

 

氣候變化已成為全球最大的環(huán)境外部性問題。全球已有25個國家或地區(qū)采用建立碳排放交易市場的方式進行減排，其中以歐盟碳市場發(fā)展相對比較完善，成交規(guī)模最大。

 

 

而作為國際社會中負責任大國，中國主動承擔溫室氣體減排重任，承諾到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強度比2005年下降60%~65%的減排目標，并確定了采用碳排放權(quán)交易這種具有成本效益的氣候政策工具為主要實現(xiàn)方式。

 

發(fā)展迅速 短板明顯

 

碳排放權(quán)交易，簡稱碳交易，是通過市場的手段促進溫室氣體減排的政策機制。碳交易市場最基礎的兩種交易產(chǎn)品是溫室氣體排放配額和基于溫室氣體減排項目產(chǎn)生的抵消信用。

 

2012年之前，中國碳市場發(fā)展較為緩慢，主要以參與清潔發(fā)展機制（CDM）項目為主，隨著“后京都時代”的到來，中國開啟了碳市場建設工作，對建立中國碳排放權(quán)交易制度做出了相應的決策部署。

 

從2013年6月開始，深圳率先開展交易，其他試點地區(qū)也紛紛在2013~2014年先后啟動市場交易。截至2018年8月，各試點碳市場共納入20余個行業(yè)、近3000家重點排放單位，累計成交量約2.5億噸，累計成交金額達55億元。2016年底，四川和福建兩個非試點地區(qū)也開始了碳市場建設工作。

 

此外，中國自愿減排項目發(fā)展十分迅速，截至目前，提交審定的項目2871個，成功備案項目861個，減排量備案254 條。2017年12月《全國碳排放權(quán)交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》印發(fā)，標志著全國碳排放交易開始啟動，中國碳市場初期將覆蓋發(fā)電行業(yè)的1700余家企業(yè)，二氧化碳排放總量超過30億噸，約占全國排放量的30%，預計到2020年將在發(fā)電行業(yè)交易主體間正式開展配額現(xiàn)貨交易，并逐步納入更多行業(yè)和更多交易品種。

 

然而，從目前來看，中國碳市場還存在一些短板和挑戰(zhàn)。

 

首先，全國碳市場頂層制度尚未出臺，各項能力建設亟待完善。2018年是中國碳市場頂層制度建設和各項基礎設施、能力建設的關(guān)鍵一年。盡管各個碳市場試點都在不同維度上進行了有益的探索，例如在納入行業(yè)覆蓋范圍和標準、“免費分配為主、有償分配為輔、預留調(diào)節(jié)配額”的初始配額分配方法、溫室氣體排放核查規(guī)范等方面積累了難得的實踐經(jīng)驗，但因各試點間存在較大差異，全國市場并無現(xiàn)成經(jīng)驗參照，從試點走向統(tǒng)一市場的過程充滿挑戰(zhàn)。全國碳市場需要在考察全國各地區(qū)、各行業(yè)不同發(fā)展水平的基礎上進行頂層設計和各類配套制度建設。

 

其次，中國溫室氣體自愿減排項目審批擱置，不利于自愿減排市場發(fā)展。由于種種原因，主管部門于2017年3月暫停了中國溫室氣體自愿減排項目的審批，中國核證自愿減排量（CCER，Chinese Certified Emission Reduction）交易數(shù)量和交易額也大幅下降，規(guī)則的不明確不利于低碳技術(shù)和減排市場的發(fā)展。

 

再次，試點碳市場流動性較差，碳價發(fā)現(xiàn)機制尚未形成。七個試點碳市場的流動性仍然很低，良好的價格機制尚未形成。這主要表現(xiàn)在總交易量在配額總量中的占比較低，換手率不到5%，每年履約期前一兩個月交易量出現(xiàn)爆發(fā)式增長，其他月份則交易冷清。這些現(xiàn)象說明市場有效性不足，特別是對于企業(yè)來說，參與碳交易更多是被動應付地方政府的履約要求而非主動尋求投資機會。碳配額的價值在企業(yè)心目中仍然很低，而這將會削弱中國碳市場對投資者的吸引力。

 

最后，碳金融產(chǎn)品較單一，碳金融服務體系尚處于萌芽狀態(tài)。隨著各試點碳市場的發(fā)展，北京、深圳、上海、湖北、廣東等碳交易所做了不少碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新的探索，除了碳期貨等少數(shù)產(chǎn)品外，其他包括碳交易類、碳融資類、碳支持類等產(chǎn)品都有涉及。但是，由于市場和監(jiān)管的制約，試點碳金融產(chǎn)品的交易和使用并不活躍，碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新往往停留在首單效應上，僅有碳配額質(zhì)押貸款、碳基金、碳配額托管等少數(shù)幾個產(chǎn)品實現(xiàn)了可復制。這與七個碳市場處于割裂狀態(tài)、缺乏有力的市場需求和社會資金支撐、整個碳市場發(fā)育程度還不完善直接相關(guān)。相較于歐盟碳市場，試點碳市場的碳金融創(chuàng)新還處于萌芽狀態(tài)，缺少成熟的碳期貨產(chǎn)品。

 

市場建設任重道遠

 

結(jié)合歐盟碳市場和中國試點碳市場的經(jīng)驗教訓，可以判斷，我國碳市場建設的頂層設計和碳金融體系的發(fā)展仍然任重道遠。

 

要充分認識到碳交易制度建設的長期曲折性。碳市場是政府依據(jù)減排目標建立的政策市場，無法完全靠市場調(diào)節(jié)，而碳市場的復雜性又決定了碳市場的建設不可能一蹴而就。中國碳市場建設也不能急于求成，要清醒認識到目前各項基礎設施還很薄弱的現(xiàn)狀，秉承邊干邊學的態(tài)度推進。在出臺碳排放權(quán)交易各項基本制度的同時，要充分考慮到各種可能并為政策調(diào)整留有余地，根據(jù)碳市場建設過程中遇到的問題不斷完善各項制度。

 

配額分配制度應從基準線法為主逐步過渡到拍賣制度。為避免政策阻力，中國碳市場初期也要以免費分配作為主要配額分配制度，但應吸取歐盟碳市場初期采用依據(jù)企業(yè)歷史排放水平進行分配的“祖父法”導致虛報歷史數(shù)據(jù)的教訓，積極發(fā)動各行業(yè)專家研究以先確定行業(yè)基準、再依據(jù)企業(yè)實際產(chǎn)量進行分配的基準線法為主的初期分配方案，確保配額分配的相對公平，并最終實現(xiàn)以拍賣為主的配額分配制度。此外，配額分配除了要滿足碳強度下降指標外，還要充分考慮經(jīng)濟增速變動、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，并根據(jù)不同行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，使配額分配向鼓勵發(fā)展的行業(yè)傾斜。

 

應設置必要的柔性機制，確保配額總量適度從緊。歐盟碳市場的多項改革措施始終圍繞著解決配額供過于求的問題展開，直到市場穩(wěn)定儲備制度的公布，市場才對配額總量及碳價走勢有了一致的預期，碳價也因此于2018年進入了穩(wěn)定上漲通道。中國碳市場在建立之初就可以借鑒歐盟的相關(guān)配額儲備制度，設置類似的柔性機制，避免歐盟碳市場在發(fā)展過程中走過的彎路。只有適度從緊的配額總量，才能保證穩(wěn)定合理的碳價水平，從而促使企業(yè)從單純履約過渡到采用更加創(chuàng)新的手段實施減排。

 

要逐步擴大控排企業(yè)范圍，提高碳市場減排效率。歐盟碳市場在三個階段的運行中納入的行業(yè)不斷擴大，中國碳市場也應該在碳市場基本穩(wěn)定運行后盡快納入更多高能耗行業(yè)參與碳市場?；鹆Πl(fā)電行業(yè)是首批也是目前唯一被納入全國碳市場的行業(yè)，由于我國的電價管控機制，電力行業(yè)的市場化程度較低，發(fā)電企業(yè)的成本并不能順利向下游傳導，無法激勵終端用戶減排，且我國燃煤機組的效率在國際上已處于先進水平，減排潛力有限。因此，盡快將高耗能、高電力需求的終端行業(yè)納入碳市場，才能形成供需聯(lián)動，增加碳市場活力，提高碳市場的減排效率。

 

要拓寬自愿減排項目渠道，調(diào)動社會對CCER的需求。按照全國碳市場建設方案，CCER將在全國碳市場穩(wěn)定運行時引入，并作為一種基礎產(chǎn)品參與交易。而依據(jù)歐盟碳市場的實際運行經(jīng)驗，可以預計全國碳市場也將采取限制措施避免過多的CCER對碳市場的沖擊。但開發(fā)減排項目是中小企業(yè)參與碳金融市場有效途徑，能夠引導社會資本投向綠色低碳項目。因此應盡快明確CCER規(guī)則，特別是針對存量項目應該有官方的意見，并積極開拓社會對CCER的其他需求，鼓勵未納入控排范圍的企業(yè)開展碳中和活動，從而提高潛在CCER業(yè)主的參與度。

 

作者供職于東方金誠信用綠色金融部

 

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